7.7. Міжбюджетні трансферти як інструмент перерозподілу державних фінансових ресурсів

Державні стандарти. За допомогою цього інструменту регулювання міжбюджетних відносин установлюються детальні вимоги та визначаються державні пріоритети щодо забезпечення суспільними благами. Технічні норми надання суспільних послуг можуть бути вхідними та вихідними. Застосування вхідних норм передбачає встановлення державних нормативів здійснення видатків, створення спеціальних резервних фондів у складі місцевих бюджетів, державне регулювання тарифів на надання комунальних та інших послуг. Вихідні норми розробляються у вигляді якісних стандартів надання суспільних послуг, показників оцінки ефективності (результату) виконання бюджетних програм, оцінки рівня адміністративної спроможності місцевих органів тощо.

Бюджетна система будь-якої країни, що має у своєму складі велику кількість адміністративно-територіальних утворень із різними соціально-економічними або природно-кліматичними умовами та неоднаковим рівнем економічного розвитку, характеризується, як правило, значною перерозподільчою роллю центрального бюджету. Метою перерозподілу державних фінансових ресурсів між рівнями публічної влади є не лише досягнення вертикальної та горизонтальної збалансованості моделі міжбюджетних відносин, а й вирішення конкретних завдань у межах реалізації регіональної економічної політики. У теорії публічних фінансів зазвичай висуваються три головні аргументи на користь надання міжбюджетних трансфертів, а саме:

1) забезпечення відповідності між доходами й видатками субнаціональних органів влади;

2) вирівнювання фінансових можливостей субнаціональних органів влади;

3) компенсація негативних і позитивних наслідків, спричинених існуванням міжтериторіальних екстерналій.

З метою виправлення певних невідповідностей центральний уряд та органи управління вищих рівнів у країнах світу розробляють трансфертні програми для передавання бюджетних коштів місцевим органам влади. Трансферти вирівнювання створюються для пом’якшення небажаних зовнішніх фіскальних умов.

Необхідність виділення міжбюджетних трансфертів розглядається насамперед у контексті існування вертикальних дисбалансів бюджетної системи. Вертикальна незбалансованість бюджетної системи, тобто невідповідність між доходами й видатками бюджетів різних рівнів, може виникати: по-перше, внаслідок неадекватного розподілу видаткових і податкових компетенцій, у результаті якого обсяг делегованих чи закріплених видатків субнаціональних органів влади значно перевищує рівень їхніх дохідних можливостей; по-друге — через небажання центральних органів влади поступатися регіонам частиною власних дохідних джерел, що є відображенням як домінуючої політичної влади центру, так і суто економічних міркувань щодо можливих негативних наслідків децентралізації права податкової ініціативи.

Отже, вертикальний дисбаланс (fiscal vertical gap) — це ситуація, що виникає, коли навіть у найзаможнішому місцевому

бюджеті країни розмір видаткових потреб на душу населення перевищує середньодушовий показник доходів.

Вертикальний дисбаланс традиційно вимірюється двома методами.

Згідно з першим базою для обрахунку є профіцит або дефіцит кожного консолідованого рівня бюджетної системи, який вимірюється як різниця між загальним обсягом видатків та обсягом доходів певного рівня, включаючи податкові розщеплення та інші трансферти, без урахування величини запозичень. При цьому передбачається, що на величину бюджетного дефіциту не впливає ірраціональна поведінка органів публічної влади, що може проявлятися, наприклад, у надмірному витрачанні коштів. Інший метод вимірювання вертикального дисбалансу полягає у визначенні частки субнаціональних видатків, яка фінансується за рахунок власних дохідних джерел субнаціональних органів влади. Хантер (1977 р.) визначає коефіцієнт вертикального дисбалансу (К vi ) як , де R sr — загальний обсяг фінансових ресурсів, що не контролюється на субнаціональному рівні; E s

— загальна величина субнаціональних видатків.

Отже, коефіцієнт К vi може змінюватись від 0 до 1. Вертикальний дисбаланс є тим більшим, чим ближчим до нуля є значення коефіцієнта К vi .

Важливий аргумент на користь надання міжбюджетних трансфертів полягає також у необхідності вирівнювання фінансових можливостей бюджетів адміністративно-територіальних утворень одного рівня у процесі надання суспільних послуг.

Горизонтальна незбалансованість бюджетної системи може виникати внаслідок:

• нерівномірного розподілу податкової бази, природних ресурсів та багатства між регіонами;

• відмінностей у соціально-економічних характеристиках населення (вікова, соціальна структура, щільність населення);

• розбіжностей у географічних і кліматичних умовах.

Отже, горизонтальний дисбаланс (fiscal horizontal gap) виникає там, де існує значна різниця в дохідній спроможності місцевих органів влади внаслідок відмінностей в обсягах податкових баз місцевих бюджетів.

Для оцінювання величини горизонтального дисбалансу зазвичай використовують показники податкоспроможності (fiscal capacity)та бюджетних потреб (fiscal need). Показник податкоспроможності, що характеризує здатність субнаціональних органів влади збирати податки, визначається як потенційний обсяг доходів, який може отримати певна юрисдикція із власних податкових джерел, докладаючи при цьому середній по країні рівень податкових зусиль (tax effort). Останній показник, у свою чергу, залежить від здатності субнаціональних урядів самостійно встановлювати податкові ставки, надавати пільги зі сплати податків, застосовувати відповідні механізми примусового стягнення податкової заборгованості тощо. Показник бюджетних потреб визначається як обсяг бюджетних ресурсів, необхідний для покриття всіх видатків, пов’язаних з наданням суспільних благ на певному стандартному рівні. Отже, у загальному вигляді горизонтальний дисбаланс можна виміряти за допомогою такої формули: H i = N – C – OTR, де H i — величина горизонтального дисбалансу; N — показник бюджетних потреб; C — показник податкової спроможності; OTR — інші цільові трансферти.

Під горизонтальним бюджетним дисбалансом розуміють різницю між здатністю органів влади штатів і муніципальних органів влади надавати державні послуги. Горизонтальні бюджетні дисбаланси можуть виникати як у результаті різних можливостей зі збирання доходів, так і внаслідок диференціації обсягу та вартості необхідних видатків. Програми, спрямовані на вирівнювання горизонтальної незбалансованості бюджетної системи, називають програмами міжбюджетного вирівнювання. Ефективною програмою міжбюджетного вирівнювання є така програма, яка враховує під час визначення обсягу фінансової допомоги диференціацію обсягу видаткових потреб, вартість надання державних послуг, фіскальний потенціал.

Міжбюджетні трансферти можуть також надаватися з метою компенсації додаткових витрат адміністративно-територіальних утворень, спричинених існуванням зовнішніх ефектів.

Важливими кроками на шляху зміцнення системи трансфертів є визначення цілей, яких вона має досягти, та загальної суми, яка розподілятиметься у вигляді трансфертів. Світовий досвід передбачає три основні підходи:

1) певна визначена частка надходжень до державного бюджету, прив’язана або до конкретного податку, або до надходжень у цілому;

2) спеціальне політичне рішення;

3) відшкодування витрат.

ПОРІВНЯЛЬНА ТАБЛИЦЯ СИСТЕМИ НАДАННЯ

У ДЕВ’ЯТИ КРАЇНАХ СВІТУ

Позначення:

ППГ — прибутковий податок з громадян; ПзП — податок з продажу; ППП — податок на прибуток підприємств; ПН — податок на нерухомість; НЗП — нарахування на заробітну плату.

Таблиця 7.1 МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ (ГРАНТІВ)

28

40354038

Третім кроком є визначення способу розподілу ресурсів. Здебільшого в розподілі між органами влади різних рівнів використовуються чотири основні підходи:

1) застосування формули;

2) принцип деривації;

3) спеціальні процедури;

4) відшкодування коштів.

Що стосується трансфертів, які передбачають заохочення певних видів видатків, найбільш відповідним підходом є, очевидно, відшкодування коштів. Досвід інших країн свідчить, що для виправлення вертикальних і горизонтальних дисбалансів найефективнішим є розподіл на основі формули. Міжнародний досвід пропонує такі можливості:

• формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можливості;

• формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливостей;

• формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах на душу населення.

Формули, що охоплюють як потреби у видатках, так і фінансові можливості, створюють можливості цілковитого вирівнювання. Вони найскладніші і, можливо, найточніші, але потребують найбільшої кількості даних. Формули другого і третього типів ігнорують основний аспект (потреби у видатках або фінансові можливості), однак потребують меншої кількості даних. Останній вид формул найменш ефективний з погляду вирівнювання, однак вимагає також найменше даних. На ефективність наведених формул значною мірою впливає точність вимірювання фінансових потреб і фінансових можливостей.

У країнах з федеральним устроєм на субнаціональному рівні діють як регіональні, так і місцеві органи влади, тимчасом як у країнах з унітарною системою на субнаціональному рівні існують лише місцеві органи влади різних рівнів. У табл. 7.1 наведено інформацію про основні структурні особливості трансфертних програм, що застосовуються в дев’яти країнах світу. Проаналізувавши таблицю, можна дійти висновку, що частка видатків місцевих бюджетів у загальнонаціональному обсязі бюджетних видатків зазвичай перебуває в діапазоні 35—45 %. Цей показник зменшується в унітарній Великобританії, де функціонує централізована модель державного устрою, але зростає в Канаді, де ступінь децентралізації дуже високий. У всіх цих країнах місцеві бюджети у виконанні своїх видаткових повноважень залежать від трансфертів з центру. Як правило, частка трансфертів у сукупних

місцевих видатках перебуває в діапазоні 25—50 %. Залежність від трансфертів простежується не тільки в дев’яти країнах, поданих у таблиці, а й у решті країн світу. Повсюдне поширення практики застосування трансфертів можна пояснити тим, що для центрального уряду завжди набагато легше й ефективніше децентралізувати відповідальність за видатки, ніж децентралізувати джерела оподаткування.

Розробляючи програми трансфертів, різні країни використовують у цілому однакову методологію. Відмінності лежать у площині таких питань: що саме вирівнюється, ступінь вирівнювання, вибір фінансових інструментів, за допомогою яких сподіваються досягти вирівнювання, та способи визначення фіскальних розбіжностей (див. табл. 7.1).