< Попередня  Змiст  Наступна >

МІЖБЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА:


1 ...У межах держави існує ціла система інших соціальних відносин зі своїми особливими цілями й особливими шляхами розвитку.

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ТА СВІТОВИЙ ДОСВІД

Кожний окремий вид спілкування виникає з метою отримання якогонебудь блага...

Арістотель

Основні проблеми розділу

7.1. Концепції та моделі побудови міжбюджетних відносин.

7.2. Фіскальна децентралізація: нормативний та позитивний підходи.

7.3. Теоретичні аспекти розподілу видаткових повноважень між різними рівнями публічної влади.

7.4. Розмежування податкових компетенцій між органами публічної влади різних рівнів.

7.5. Здійснення місцевих запозичень: умови, схеми забезпечення та джерела.

7.6. Методологічний інструментарій державного регулювання міжбюджетних відносин.

7.7. Міжбюджетні трансферти як інструмент перерозподілу державних фінансових ресурсів.

7.8. Методологія розробки системи трансфертів вирівнювання: формульний підхід та основні вимоги.

1 Розділ розроблено у співавторстві з В. А. Комаровим, зав. сектору Національного інституту стратегічних досліджень, аспірантом кафедри макроекономіки та державного управління КНЕУ, на основі матеріалів його дисертаційного дослідження з метою впровадження в навчальний процес.

7.1. Концепції та моделі побудови міжбюджетних відносин

Характерною рисою державного устрою більшості країн світу, незалежно від його форми (унітарної чи федеративної), є наявність принаймні двох рівнів публічної влади:

1) загальнонаціонального, представленого центральними органами державної влади, в обов’язки яких входить виконання політичних, міжнародних, соціальних та економічних функцій у межах усієї держави;

2) субнаціонального, якому відповідають незалежні (самоврядні) органи влади та (або) деконцентровані органи державного управління, що діють на території суб’єктів федерації, регіональних й місцевих адміністративних утворень (до країн з одним рівнем публічної влади належать так звані міста-держави, зокрема

Сінгапур, Ватикан). Існування такої структури органів публічної влади спричиняє формування складної системи міжрівневих взаємовідносин, у тому числі з приводу розроблення, затвердження й виконання системи бюджетів країни.

З огляду на необхідність забезпечення територіальної цілісності, макроекономічної стабільності й мінімальних стандартів надання суспільних послуг, центральні уряди в більшості країн світу вдаються до прямих і опосередкованих методів впливу на основні параметри організації міжбюджетних відносин. При цьому міжбюджетні відносини можуть одночасно виступати об’єктом регулювання державної регіональної, бюджетно-податкової, соціальної, інвестиційної та іншої політики.

Теоретичні дослідження в цій сфері дають змогу визначити міжбюджетну політику (або політику у сфері міжбюджетних відносин) як процес організації та регулювання державою економіко-правових відносин між органами публічної влади щодо розподілу відповідальності за регулювання, адміністрування та фінансування суспільних послуг, щодо закріплення та перерозподілу джерел доходів у вигляді податків, зборів і трансфертних платежів між бюджетами різних рівнів влади — вертикальних відносин, а також відносин із приводу об’єднання коштів бюджетів одного рівня задля спільного фінансування суспільних благ, надання фінансової допомоги та реалізації інших форм міжмуніципальної або міжрегіональної кооперації — горизонтальних відносин.

Суб’єктами політики у сфері міжбюджетних відносин є органи державної, федеральної влади та місцевого (регіонального) самоврядування, які відповідають за розроблення, прийняття та виконання відповідних бюджетів. Об’єктом регулювання є фінансові ресурси, які перерозподіляються між сукупністю утворених бюджетів відповідно до законодавчо встановлених і закріплених функціональних повноважень органів публічної влади. Інструментами регулювання міжбюджетних відносин є делеговані видатки, закріплені доходи, міжбюджетні трансферти, державні нормативи і стандарти тощо.

Еволюція світових систем міжбюджетних відносин у своїй основі відображає насамперед політичні орієнтири руху суспільства, призначення і ступінь розвитку окремих рівнів публічної влади. Незважаючи на унікальність світових систем міжбюджетних відносин, можна виокремити низку універсальних принципів щодо їх ефективної побудови:

1) економічна ефективність — створення для всіх рівнів публічної влади довгострокових інституційних стимулів щодо проведення структурних реформ, підтримки конкурентного середовища та єдиного ринку, сприятливого інвестиційного й підприємницького клімату;

2) бюджетна відповідальність — управління публічними фінансами від імені та в інтересах населення, що передбачає максимально ефективне використання податкових та інших ресурсів відповідних територій, чіткий і стабільний розподіл бюджетних повноважень, забезпечення прозорості та підзвітності діяльності органів публічної влади під час бюджетного процесу;

3) територіальна справедливість — підтримка на всій території країни рівних можливостей доступу громадян до основних бюджетних послуг і соціальних гарантій;

4) політична консолідація — забезпечення суспільної злагоди з питань розподілу фінансових ресурсів між рівнями публічної влади, створення умов для ефективного виконання владою своїх повноважень у межах громадянського суспільства, зміцнення територіальної цілісності країни.

Моделі організації міжбюджетних відносин класифікують за формою державного устрою та рівнем централізації державної влади. Залежно від форми державного устрою розрізняють моделі (концепції) бюджетного федералізму та бюджетного унітаризму.

Модель бюджетного федералізму ґрунтується на основних ідеях федералізму як територіальної форми демократії, а саме: конкуренції між регіональними органами влади на «ринку» соці-

альних послуг, з одного боку, і вирівнювання умов цієї конкурен ції, тобто забезпечення загальнонаціональних мінімальних стандартів надання суспільних послуг — з другого. Можна виокремити низку загальних принципів цієї моделі:

• високий рівень фіскальної автономії субнаціональних органів влади, що передбачає наділення останніх достатніми повноваженнями щодо формування власної дохідної бази;

• відповідність між обсягами виконуваних функцій і фінансовими ресурсами органів влади, що забезпечується за рахунок вертикального та горизонтального вирівнювання доходів бюджетів;

• збалансованість інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин на основі договірно-правових форм їхньої організації, що досягається в результаті застосування спеціальних процедур запобігання та розв’язання конфліктів між різними рівнями влади.

Вирізняють дві основні групи моделей бюджетного федералізму: децентралізовані та кооперативні. Децентралізовані моделі бюджетного федералізму (США, Канада) характеризуються високим рівнем бюджетної автономії субнаціональних органів влади, слабкістю зв’язків між ними й відповідно порівняно обмеженим співробітництвом. При цьому центральна влада, як правило, не вдається до активної політики фінансового вирівнювання, що призводить до виникнення фіскальних дисбалансів у розвитку окремих територій.

Кооперативні моделі бюджетного федералізму (ФРН, Австрія) дістали більшого поширення у світі, ніж децентралізовані. Основний принцип їхньої організації полягає в забезпеченні єдиних стандартів якості життя в межах усієї федерації, що на практиці реалізується завдяки механізму тісного співробітництва між владними органами стосовно питань внесення змін до законодавства й надання суспільних послуг. Застосування складних процедур міжрівневої кооперації потребує високого рівня політичної культури та професіоналізму бюрократичного апарату. У результаті цього, наприклад, німецьку модель міжбюджетних відносин часто порівнюють із «бюрократичним федералізмом». Як правило, дані моделі вирізняються високим рівнем гармонізації податкової системи й вирівнювання міжбюджетних диспропорцій. Водночас, порівняно з децентралізованими моделями, фіскальна автономія субнаціональних органів влади є обмеженою.

Модель бюджетного унітаризму ґрунтується на виключному праві центральних органів державної влади приймати і здійснювати рішення у сфері бюджетно-податкової політики. Як правило, у межах бюджетного унітаризму нижчі рівні публічної владивиконують функції «агентів» центрального уряду, яким делегується частина владних повноважень разом з фінансовими ресурсами. При цьому місцеві органи влади є підзвітними й підконтрольними перед центральним урядом. Тож бюджетний унітаризм як концепція організації міжбюджетних відносин зводиться до централізованого розподілу єдиного фонду доходів між рівнями публічної влади відповідно до обсягу закріплених за ними повноважень.

Отже, варто сказати, що принцип державного устрою лише до певної міри визначає правові засади розподілу повноважень між рівнями бюджетної системи. Як федеративні, так і унітарні країни істотно відрізняються між собою за формами організації міжбюджетних відносин. Більше того, конституційно закріплені принципи державного устрою не є апріорі гарантом застосування відповідної моделі міжбюджетних відносин. Зокрема, світовий досвід налічує багато прикладів так званих номінальних федерацій (Індія, Мексика), в яких суб’єкти федерації не мали реальної фінансової самостійності. І навпаки, в унітарній державі КНР фінансові відносини між рівнями влади ґрунтуються на принципах бюджетного федералізму.

Тож, аналізуючи світові системи міжбюджетних відносин, коректніше розрізняти централізовані та децентралізовані моделі їх організації (рис. 7. 1).

Характерними ознаками централізованої (вертикальної) моделі є субординація нижчих рівнів публічної влади вищим у процесі постачання суспільних благ та жорстка ієрархічна структура, яка заперечує будь-який рівень фіскальної автономії субнаціональних бюджетів. Крім цього, результатом централізації міжбюджетних відносин є:

• формальне розмежування повноважень центральних і субнаціональних органів влади;

• цілковита підпорядкованість регіональних інтересів національним;

• переважне фінансування субнаціональних бюджетів у вигляді трансфертів із центру.

Переваги централізованої моделі зводяться до високої концентрації бюджетних ресурсів з можливістю їх спрямування на підтримання єдиних стандартів надання суспільних послуг і забезпечення макроекономічної стабільності. Водночас головна вада надмірної централізації міжбюджетних відносин полягає у відсутності зацікавленості субнаціональних органів влади в розвитку власної фінансової бази та ефективному наданні суспільних благ.

Рис. 7.1. Загальні моделі організації міжбюджетних відносин

Децентралізована (розподілена) модель передбачає, що відповідальність за розробку та здійснення рішень у сфері бюджетноподаткової політики певною мірою розмежовується між рівнями публічної влади. Ця модель ґрунтується на таких принципах:

• невтручання держави в бюджетний процес на місцях;

• чіткий розподіл дохідних і видаткових повноважень між рівнями публічної влади;

• цілеспрямований розвиток фіскальної автономії субнаціональних органів влади.

Розподіл функцій і завдань, а також фінансових ресурсів між рівнями публічної влади, по-перше, дає змогу точніше враховувати потреби й уподобання різних груп населення у процесі надання суспільних послуг і, по-друге, посилює відповідальність субнаціональних органів влади щодо використання обмежених бюджетних ресурсів. Водночас, за умови слабкої інституціональної бази децен-

тралізація міжбюджетних відносин може призводити до макроекономічної дестабілізації, посилення міжтериторіальної нерівності та виникнення деструктивної податкової конкуренції.


< Попередня  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
7.3. Теоретичні аспекти розподілу видаткових повноважень між різними рівнями публічної влади
7.4. Розмежування податкових компетенцій між органами публічної влади різних рівнів
7.5. Здійснення місцевих запозичень: умови, схеми забезпечення та джерела
7.6. Методологічний інструментарій державного регулювання міжбюджетних відносин
7.7. Міжбюджетні трансферти як інструмент перерозподілу державних фінансових ресурсів
Дисциплiни

Англійська моваБанківська справаБухгалтерський облікЕкономікаМікроекономікаМакроекономікаЕтика та естетикаІнформатикаІсторіяМаркетингМенеджментПолітологіяПравоСтатистикаФілософіяФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki