Posibniki.com.uaМакроекономікаБюджетно-податкова політика7.8. Методологія розробки системи трансфертів вирівнювання: формульний підхід та основні вимоги


< Попередня  Змiст  Наступна >

7.8. Методологія розробки системи трансфертів вирівнювання: формульний підхід та основні вимоги


Будь-яка доцільна система трансфертів вирівнювання, по-перше, спирається на формульний підхід, а по-друге, має відповідати таким вимогам:

Справедливість розподілу. Принцип справедливості передбачає однакове ставлення до бюджетів з аналогічними бюджетними потребами. Бюджетні потреби визначаються як різниця між видатковими потребами бюджету та його дохідною спроможністю. Два місцеві бюджети з аналогічним рівнем видаткових потреб, але з різними за обсягом податковими базами, мають отримувати такі трансферти, що допоможуть їм надавати приблизно однакові послуги за однакових ставок податків.

Передбачуваність. Місцеві органи влади повинні мати змогу складати бюджет і плани на майбутні періоди, а це можливо лише за умови, якщо трансферти забезпечуватимуть стабільні припливи ресурсів протягом достатньо тривалого часу. Якісніше планування бюджету дає змогу досягти ефективніших результатів бюджетних програм.

Жорсткі бюджетні обмеження. Показники, що визначають обсяг трансфертів, мають перебувати поза впливом з боку місцевих органів влади. Ці органи не повинні мати змоги збільшувати обсяг отримуваних трансфертів, змінюючи свої рішення щодо рівня місцевих видатків чи доходів. На трансферти не повинно впливати, скажімо, зменшення місцевими органами влади зусильщодо нарощування податкової бази або рішення збільшити кількість працівників бюджетних установ.

Простота. Формула має бути зрозумілою та легкою в застосуванні. Чим простіша формула, тим вищий рівень довіри до обґрунтованості рішень, оскільки одержувачі трансфертів мають змогу самі повторити й перевірити розрахунок трансфертів, виконаний Міністерством фінансів.

Безумовність. Метою трансфертів вирівнювання є вирівнювання спроможності або здатності органів місцевої влади забезпечувати надання приблизно однакових рівнів бюджетних послуг за порівнянних ставок податків. У який спосіб використати надані можливості, залишається на розсуд місцевих бюджетів, тобто трансферти не повинні супроводжуватися жодними вимогами, здатними обмежувати рішення місцевих органів влади щодо використання трансфертних коштів. Однак оскільки місцевим бюджетам певною мірою делеговане вирішення таких питань загальнонаціонального значення, як охорона здоров’я та освіта, то бажано, щоб існували певні норми, наприклад деякі мінімальні обсяги витрат на галузь.

Загальна структура доцільної формули

Під час розроблення системи розподілу трансфертів в усіх країнах спостерігається тенденція до використання наведеної нижче формули (точно такої або певного її різновиду). Це — формула трансферту для умовного (і-го) місцевого бюджету: TR і = ?(E іR і )P і, де TR і — сума трансферту для і-го місцевого бюджету; ?коефіцієнт, що встановлюється в межах від 0 до 1 та визначає ступінь бажаного фіскального вирівнювання; E і — розрахункова видаткова потреба і-го місцевого бюджету; R і — розрахована дохідна спроможність на душу населення і-го місцевого бюджету; P і — кількість населення і-ї територіальної одиниці.

Варто звернути увагу на низку особливостей цієї формули. Поперше, вона дає змогу використовувати трансферти як з позитивним, так і з негативним значенням. Це означає, що, коли відносно менш заможні громади отримуватимуть трансферти, інші, забезпеченіші, віддаватимуть кошти до бюджетів вищих рівнів. Трансферти в цьому разі працюють симетрично, підтримуючи бідніші громади завдяки доходам заможніших громад. По-друге, і це ще істотніше, визначаючи розрахункові видаткові потреби та розрахункову дохідну спроможність, відштовхуються не від фактичних ви-датків і фактичних доходів. Видаткові потреби враховують такі показники, як різниця у віковій та соціальній структурі мешканців певної адміністративно-територіальної одиниці, відмінність економічних і природних умов у різних регіонах, у тому числі різниця вартості надання аналогічних послуг на цих територіях. Розрахункова дохідна спроможність зазвичай визначається застосуванням стандартної або середньої податкової ставки до розрахункової податкової бази кожного місцевого бюджету. Перевага такого підходу полягає в збереженні зацікавленості місцевих бюджетів у підвищенні місцевих доходів. Якщо місцеві органи запроваджують податкову ставку, що перевищує звичайну чи середню, то вони одержують усі додаткові надходження, які принесе таке підвищення. З другого боку, якщо місцеві органи вирішують запровадити нижчу ставку оподаткування, то це не збільшить обсяги трансферту.

Третьою рисою класичної формули є те, що вона не містить прямого обмеження загального обсягу трансфертних коштів, які можуть отримати місцеві бюджети. Якщо в певній країні немає таких фіскальних обмежень, то кажуть, що вона застосовує відкриту трансфертну систему. Однак є країни, де такі обмеження існують. Загальна сума трансфертів для місцевих бюджетів обмежується фіксацією обсягу так званого трансфертного фонду, що встановлюється як певний процент від обсягу загальнодержавних податків. Є й інша форма фіскального обмеження, яка також застосовується в окремих країнах. Вона полягає в обранні такого значення коефіцієнта вирівнювання ?, щоб загальний обсяг коштів, переданих на місцевий рівень, не перевищував певної величини. Приклади країн з такими закритими трансфертними системами наводяться нижче. Відмінності між системами трансфертів у різних країнах можна звести до того, наскільки точно кожна з них намагається дотримуватися вимог базової формули, описаної вище.

Чотири варіанти формули з міжнародного досвіду

1. Країни, які в розрахунку трансфертів ураховують як видаткові потреби, так і дохідну спроможність місцевих бюджетів

До групи країн, що намагаються застосувати всі вимоги базової формули, належать Австралія, Японія, Великобританія та Німеччина. Найближче за всіх до реального запровадження всіх особливостей базової формули підійшли у Великобританії. Транс-ферти центрального уряду, які надаються місцевим бюджетам у цій країні, називаються «грантами для підтримки дохідної частини бюджету» і сягають 46 % загального обсягу доходів місцевих бюджетів. Видатки місцевих бюджетів поділяють на функціональні блоки, і кожен блок розбивають аж до рівня окремого місцевого бюджету відповідно до особливостей його видаткових потреб і відмінностей у вартості надання послуг на різних територіях країни. Сума цих окремих функціональних блоків дає загальний обсяг видаткових потреб кожного місцевого бюджету. Цей обсяг зменшують на величину потенційних надходжень від податку на нерухомість (розраховану як добуток місцевої податкової бази нерухомості та стандартної ставки цього податку). Різниця між загальним обсягом видаткових потреб і величиною потенційних надходжень і визначає обсяг грантів на підтримку дохідної частини бюджету. Британська система є відкритою, тобто цілком покриває розрахункові фіскальні розриви всіх місцевих бюджетів і забезпечує повне вирівнювання в тому розумінні, що два бюджети з однаковим розміром фіскального розриву отримують однакові гранти.

Австралія пішла навіть далі за Великобританію у спробах знайти досконале визначення різниці у відносних видаткових потребах між австралійськими штатами. Проте система трансфертів, що застосовується в Австралії, не належить до категорії відкритих систем. Тут 40 % усього обсягу надходжень від прибуткового податку з громадян спрямовують на фінансування дотацій вирівнювання у штатах. Якщо позначити розмір такого фонду як TP, а розрахунковий фіскальний розрив для і-го штату — як G і , то трансферти в Австралії будуть розраховані за такою формулою: ? ?=./ iii GGTPTR

Формули того виду, який використовують у Великобританії, є концептуально точнішими за інші варіанти, але складнішими й потребують для застосування якнайякісніших даних.

2. Країни, де враховують лише відмінності в дохідній спроможності

Канада є прикладом країни, в якій у програмі вирівнювання для провінцій ураховують розбіжності в спроможності генерувати доходи. У базовій формулі видаткові потреби різних провінцій замінюють на показник середнього доходу на душу населення врепрезентативній вибірці провінцій, а трансферти використовують для того, щоб у кожній провінції, де доходи нижчі, підняти їх до такого середнього рівня.

Канадський підхід не враховує різницю у видаткових потребах або ж просто припускає, що її немає. Ця система також належить до відкритих, однак передбачає лише підтягування всіх бюджетів до певного показника і не припускає вилучення коштів у тих, хто перебуває вище від цього показника.

3. Країни, де враховують лише відмінності у видаткових потребах Іспанія та Італія є прикладами країн, де трансферти місцевим бюджетам розподіляються лише на основі розрахунків, пов’язаних з визначенням відмінностей у видаткових потребах. Рівень середньодушових доходів, рівень бідності, географічні особливості регіону, тривалість життя, дитяча смертність — ось приклади окремих показників видаткових потреб, що використовуються під час установлення розподілу трансфертів у регіонах. Кожен вид показника, як правило, отримує свою вагу у формулі для визначення трансферту.

4. Країни, де застосовуються трансферти, що мають однаковий обсяг на душу населення

У деяких країнах в основу трансфертів покладено однаковий середній показник, який не враховує різниці у видаткових потребах і дохідній спроможності. У Німеччині, наприклад, федеральний уряд розщеплює надходження від ПДВ і розподіляє їх між німецькими землями. При цьому місцевим бюджетам передається 30 % усіх надходжень від ПДВ. З цього обсягу коштів, що передається на місцевий рівень, 75 % передається місцевим бюджетам у вигляді трансфертів, що є однаковими для всіх бюджетів у розрахунку на душу населення. Решта коштів (25 % розщепленої суми) використовується для того, щоб підтягти фінансово слабші землі до рівня 92 % середнього доходу на душу населення.

Якщо TP і P і відповідно означають величину трансфертного фонду та кількість населення, то трансферт, отриманий і-м місцевим бюджетом, можна подати в такому вигляді:

Цю трансфертну формулу найлегше адмініструвати, до того ж вона найменш вибаглива до якості та наявності даних. Водночас, серед різних варіантів базової формули ця формула забезпечує найнижчий ступінь вирівнювання. Однакові середні трансферти на душу населення застосовуються для пом’якшення регіональних фіскальних розбіжностей, але не забезпечують цілковитого вирівнювання.

Усі описані вище трансфертні програми зосереджуються на вертикальних трансфертах, що їх центральний бюджет надає місцевим бюджетам. Однак у деяких країнах запроваджено такі трансферти, за допомогою яких доходи заможніших бюджетів перерозподіляються серед бідніших. У Данії, скажімо, місцеві ради в тих округах, де показник податкової бази перевищує середній по країні, уносять кошти до спеціального фонду, який потім розподіляється серед інших округів, де цей показник нижчий від середнього. Аналогічно у Швеції ті муніципалітети та округи, в яких розрахункові обсяги прибуткового податку перевищують середню по країні величину, мають віддати цей надлишок. При цьому розрахункові значення доходів від прибуткового податку для кожного муніципалітету чи округу розраховуються як 95 % від їхньої податкової бази, помноженої на стандартну ставку цього податку. Ті муніципалітети та округи, що опинилися нижче значення середнього по країні показника доходів, отримують трансферт, розмір якого дорівнює різниці між величиною їхнього доходу на душу населення (також обрахованого як 95 % від добутку місцевої податкової бази та стандартної ставки) та середнім по країні показником. У Швеції не існує прямих трансфертів — ні до місцевих бюджетів, ні до центрального бюджету. Натомість перерозподіл коштів виконує Державна податкова адміністрація, що збирає прибутковий податок з громадян як на центральному, так і на місцевому рівнях.

Питання для самоперевірки

?

1. Що є об’єктом міжбюджетної політики? Що розуміється під вертикальними та горизонтальними міжбюджетними відносинами?

2. Назвіть універсальні принципи ефективної побудови міжбюджетних відносин. Обґрунтуйте можливості їх застосування в бюджетній практиці України.

3. Назвіть моделі організації міжбюджетних відносин залежно від форми державного устрою. Дайте їх характеристику з урахуванням сучасних тенденцій розвитку.

4. Назвіть моделі організації міжбюджетних відносин залежно від рівня централізації державної влади. Розкрийте їхні переваги та вади.

?

5. Що означає «фіскальна децентралізація»? Які показники використовуються для оцінювання її рівня?

6. Розкрийте зміст та особливості моделі міжмуніципальної конкуренції Тібу.

7. Як розуміти, що перевагою децентралізації міжбюджетних відносин є економічна ефективність надання суспільних благ? Поясніть. Наведіть приклади по можливості з бюджетної практики України.

8. Які тенденції склались у міжбюджетних відносинах різних країн світу? Розкрийте це питання на прикладах окремих країн.

9. Що означає розподіл видаткових повноважень між рівнями публічної влади? Які концептуальні засади покладено в основу цього розподілу?

10. Американська консультативна комісія з міжбюджетних відносин виокремлює кілька основних принципів розподілу видаткових повноважень. Розкрийте їхній зміст та обґрунтуйте з позицій нинішньої міжбюджетної реформи в Україні.

11. Розкрийте особливості розподілу видаткових повноважень у країнах з перехідною економікою.

12. Що означає розмежування податкових компетенцій між органами публічної влади різних рівнів?

13. Розкрийте проблему експорту податкових зобов’язань. Чи існує така в Україні?

14. Назвіть критерії, яким мають відповідати місцеві податки за традиційним підходом.

15. Які методи використовуються під час розподілу податкових компетенцій у світовій практиці та в Україні?

16. З якою метою місцеві органи влади здійснюють запозичення коштів? Які форми та схеми запозичень вони використовують?

17. Що означає «делегований моніторинг»?

18. Чи існує комунальний кредит в Україні?

19. Розкрийте сутність та види муніципальних облігацій. Що вам відомо про застосування муніципальних облігацій в Україні? Наведіть приклади.

20. Коли виникають «м’які» бюджетні обмеження? Які чинники їх зумовлюють? Чому їх вважають негативними зовнішніми ефектами?

21. Що розуміється під «жорсткими» бюджетними обмеженнями? Розкрийте механізм їх застосування в Україні.

22. Які заходи використовує держава з метою контролю за видатковою частиною бюджетів місцевих органів влади?

23. Чому міжбюджетні трансферти вважаються одним з вагомих інструментів перерозподілу державних фінансових ресурсів?

24. Коли виникає і як вимірюється вертикальна незбалансованість бюджетних систем?

25. Коли виникає і як вимірюється горизонтальна незбалансованість бюджетних систем?

?

26. Назвіть основні підходи щодо визначення способу розподілу ресурсів між органами влади різних рівнів.

27. Назвіть основні вимоги до розроблення системи трансфертів вирівнювання.

28. Розкрийте зміст формульного підходу до розроблення системи трансфертів вирівнювання. Поясніть різницю між чотирма варіантами формули, що використовуються в міжнародній практиці.

29. Розкрийте зміст формули, що застосовується під час надання міжбюджетних трансфертів в Україні. Обґрунтуйте її переваги та вади.

30. Назвіть основні напрями та пріоритети міжбюджетної реформи в Україні.

Термінологічний словник

Аллокаційна ефективність

ефективність надання суспільних благ в децентралізованій моделі, що досягається за рахунок кращого поєднання набору суспільних послуг з уподобаннями мешканців певної юрисдикції, що є наслідком досконалішої інформації, якою володіє місцева влада.

Вертикальна незбалансованість бюджетної системи

невідповідність між доходами й видатками бюджетів різних рівнів, що може виникати: по-перше, внаслідок неадекватного розподілу видаткових і податкових компетенцій, у результаті якого обсяг делегованих чи закріплених видатків місцевих органів влади значно перевищує рівень їхніх дохідних можливостей; по-друге — через небажання центральних органів влади поступатися регіонам частиною власних дохідних джерел.

Відкрита трансфертна система

система міжбюджетного розподілу трансфертів, що застосовується за умов відсутності прямих фіскальних обмежень загального обсягу трансфертних коштів, які можуть отримати місцеві бюджети.

Горизонтальна незбалансованість бюджетної системи — невідповідність між доходами й видатками бюджетів адміністративно-територіальних утворень одного рівня, що характеризує нерівномірність їхніх фінансових можливостей щодо надання суспільних послуг та може виникати як унаслідок різних можливостей зі збирання доходів, так і в результаті диференціації обсягу та вартості необхідних видатків.

Делегований моніторинг

функція банків щодо надання комунального кредиту субнаціональним органам влади та здійснення за їх дорученням нагляду за його використанням і фінансовим станом позичальника.

Децентралізована (розподілена) модель — модель міжбюджетних відносин, яка передбачає, що відповідальність за розроблення та здійснення рішень у сфері бюджетно-податкової політики певною мірою розмежовується між рівнями публічної влади.

Децентралізована модель бюджетного федералізму — модель міжбюджетних відносин, що характеризуються високим рівнем бюджетної автономії місцевих органів влади, слабкістю зв’язків між ними й обмеженою співпрацею за відсутності активної політики фінансового вирівнювання з боку центральної влади, що призводить до виникнення фіскальних дисбалансів у розвитку окремих територій.

Експорт податкових зобов’язань — форма податкової конкуренції між юрисдикціями, за умов якої сплата певних місцевих податків перекладається на мешканців інших юрисдикцій, тобто нерезидентів.

Ефективність виробництва суспільних благ — ефективність надання суспільних благ у децентралізованій моделі, що досягається завдяки мінімізації витрат у результаті конкуренції між юрисдикціями на «ринку» суспільних послуг.

Ефективність фінансування суспільних послуг — ефективність надання суспільних благ у децентралізованій моделі, що забезпечується завдяки тому, що платники охочіше сплачують податки за надання такого рівня послуг, що якнайкраще відповідає їхнім уподобанням. «Жорсткі» бюджетні обмеженнякомплекс заходів державного впливу, які охоплюють: здійснення державного бюджетного контролю та аудиту, установлення фіскальних обмежень, посилення кримінальної та адміністративної відповідальності місцевих керівників тощо.

Закрита трансфертна система — система міжбюджетного розподілу трансфертів, що застосовується за умов прямих фіскальних обмежень: шляхом фіксації обсягу трансфертного фонду у вигляді певного процента обсягу загальнодержавних податків або шляхом застосування коефіцієнта вирівнювання, щоб загальний обсяг коштів, переданих на місцевий рівень, не перевищував певної величини.

Запозичення місцевих бюджетів

інструмент мобілізації ресурсів, що використовується органами місцевого самоврядування, змістом якого є запозичення з державного бюджету або через державних фінансових посередників. Індекс фіскальної децентралізації

частка місцевих бюджетних видатків у загальному обсязі бюджетних видатків усіх рівнів влади.

Кооперативна модель бюджетного федералізму — модель міжбюджетних відносин, орієнтована на забезпечення єдиних стандартів якості життя в межах усієї федерації, що реалізується завдяки механізму тісної співпраці між владними органами стосовно питань унесення змін до законодавства й надання суспільних послуг.

Метод повного розмежування податкової бази

— метод розподілу податкових компетенцій, який є характерним насамперед для федеративних країн, передбачає чіткий і виключний розподіл податкових ресурсів між бюджетами різних рівнів.

Метод податкових розщеплень

метод розподілу податкових компетенцій, який полягає у закріпленні за субнаціональними органами влади певної частки від загальнодержавних податків, що стягуються в територіальних межах відповідних юрисдикцій.

Метод установлення податкових надбавок — метод розподілу податкових компетенцій, який передбачає використання різними рівнями публічної влади спільної податкової бази.

Міжбюджетна політика

процес організації та регулювання державою економіко-правових відносин між органами публічної влади щодо розподілу відповідальності за регулювання, адміністрування та фінансування суспільних послуг; щодо закріплення та перерозподілу джерел доходів у вигляді податків, зборів і трансфертних платежів між бюджетами різних рівнів влади — вертикальних відносин, а також відносин із приводу об’єднання коштів бюджетів одного рівня задля спільного фінансування суспільних благ, надання фінансової допомоги та реалізації інших форм міжмуніципальної або міжрегіональної кооперації — горизонтальних відносин.

Модель бюджетного унітаризму — модель міжбюджетних відносин, що ґрунтується на виключному праві центральних органів державної влади приймати і здійснювати рішення у сфері бюджетно-податкової політики.

Модель бюджетного федералізму — модель міжбюджетних відносин, що ґрунтується на ідеях федералізму як територіальної форми демократії: конкуренції між регіональними органами влади на «ринку» соціальних послуг, з одного боку, і вирівнювання умов цієї конкуренції, тобто забезпечення загальнонаціональних мінімальних стандартів надання суспільних послуг — з другого.

Моральні зобов’язання місцевої влади — зобов’язання, що виникають тоді, коли обсяг місцевих запозичень виходить за межі оптимального рівня, унаслідок існування очікувань щодо можливості повного або часткового перекладання власних боргових зобов’язань на національний уряд у разі дефолту.

Муніципальні облігації

цінні папери, що емітуються місцевими органами влади та продаються безпосередньо приватним позичальникам, домогосподарствам та фінансовим організаціям з метою мобілізації ресурсів, а також для покриття дефіциту місцевого бюджету. «М’які» бюджетні обмеження

негативні зовнішні ефекти, за яких існує можливість перекладання додаткових витрат, що виникли в певній юрисдикції, на національний рівень або на рівень інших юрисдикцій та які можуть зашкодити досягненню оптимальних пропорцій розподілу ресурсів між рівнями публічної влади.

Програми міжбюджетного вирівнювання

державні програми, що спрямовані на вирівнювання горизонтальної незбалансованості бюджетної системи.

Схеми забезпечення боргу

схеми надання позик субнаціональним органам влади під заставу місцевих активів або доходів.

Трансфертні програми

державні програми передавання бюджетних коштів місцевим органам влади, що розробляються з метою пом’якшення небажаних зовнішніх фіскальних умов і виправлення певних невідповідностей.

Фіскальна децентралізація — процес передачі прав, компетенції й відповідальності у бюджетній сфері від центральних органів державної влади на користь квазінезалежних (тобто ієрархічно непідконтрольних центральному урядові) місцевих органів влади.

Централізована (вертикальна) модель

модель міжбюджетних відносин, в основу якої покладено субординацію нижчих рівнів публічної влади вищим у процесі постачання суспільних благ та жорстку ієрархічну структуру, яка заперечує будь-який рівень фіскальної автономії місцевих бюджетів.

Чиста фіскальна вигода — різниця між вартістю отриманих суспільних благ і витратами, понесеними на їх придбання (у формі сплачених податків і зборів).

Розділ 8


< Попередня  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
8.2. Механізм оподаткування як практичне втілення податкової політики
8.3. Функціональна спрямованість податкового механізму
8.4. Аналіз ефективності податкової політики
8.5. Податковий моніторинг: призначення та умовна схема проведення
Розділ 9 ІНСТРУМЕНТАРІЙ РЕАЛІЗАЦІЇ
Дисциплiни

Англійська моваБанківська справаБухгалтерський облікЕкономікаМікроекономікаМакроекономікаЕтика та естетикаІнформатикаІсторіяМаркетингМенеджментПолітологіяПравоСтатистикаФілософіяФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki