5.2. Механізм формування бюджетних ресурсів: основні важелі та методи

Друга підсистема — механізм формування бюджетних ресурсів

— посідає особливе місце за сучасних умов, оскільки залежно від того, як спрацьовують його адміністративні та економічні важелі, складаються певні умови для розв’язання актуальних проблем економічного розвитку (табл. 5.3)

Основними методами формування бюджетних ресурсів є обов’язкова та добровільна мобілізація коштів. Серед них провідна роль належить обов’язковому методу мобілізації, який полягає

у примусовому і безвідплатному вилученні частини коштів у їх власників на користь держави.

Цей метод передбачає встановлення: 1) виду платежу; 2) точного його розміру; 3) строку платежу; 4) обов’язкової санкції за порушення строку чи розміру платежу у вигляді пені, штрафів за приховування доходів чи невнесення або неповне внесення платежів державі та низки інших обов’язкових елементів.

Найвагоміший і найпоширеніший вид платежів — податок. Він є найдієвішим з усіх способів мобілізації коштів у дохід держави, необхідних для реалізації нею макроекономічної політики.

Крім податків обов’язковий метод мобілізації грошових коштів держави включає також різноманітні державні збори — митні, дорожні, за надання юридичних послуг і т. ін., штрафи, плату за використання природних ресурсів тощо. Держава встановила також обов’язкові платежі до централізованих спеціальних фондів — пенсійного, соціального страхування, зайнятості та ін.

Таблиця 5.3

МЕХАНІЗМ ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНИХ РЕСУРСІВ

Метод добровільної мобілізації коштів передбачає проведення лотерей, випуск державою облігацій, інших цінних паперів, добровільні внески громадян тощо [59].

Особливим різновидом методів мобілізації грошових ресурсів до державних централізованих фондів є продаж державою належних їй виключних прав на певні види діяльності. Суть його полягає в тому, що держава оголошує який-небудь один з видів суспільної діяльності або промисел своєю монополією, після чого поступається цим правом за певні кошти заінтересованим у даній діяльності юридичним і фізичним особам — відкупникам. Яскравим прикладом цього методу фінансової діяльності держави в царській Росії була державна горілчана, соляна, тютюнова, мідна та інші монополії, відкуп яких щорічно приносив державі чималий дохід. Як аналогію цього методу в сучасній українськійдержаві можна розглядати, на нашу думку, систему ліцензування багатьох видів господарської діяльності.

Нарешті, ще одним з поширених методів мобілізації грошових ресурсів у державні фонди коштів де-факто є за нинішніх умов грошова емісія — випуск в обіг додаткових грошових знаків. Відповідно до макроекономічної теорії емісія має бути суто технічною операцією, пов’язаною або із заміною грошових знаків, що прийшли у фізичну непридатність, або зі збільшенням грошової маси, що потрібна в результаті збільшення товарообігу за незмінної швидкості обігу грошей.

Однак нерідко держава, яка в нинішніх умовах є єдиним емітентом в Україні, використовує емісію як засіб одержання додаткового доходу, тобто випускає в обіг додаткові грошові знаки, якими розплачується за своїми зобов’язаннями. В останні роки набула поширення так звана кредитна емісія, суть якої полягає в тому, що держава нібито бере в борг гроші у власного ж державного банку й пускає їх на цілі фінансування конкретних власних видатків. Остання форма грошової емісії відрізняється від класичної тим, що в цьому разі гроші взагалі не потрібно друкувати.

Вони нарощуються у своїй безготівковій формі шляхом появи записів на банківських рахунках держави.

У вітчизняній макроекономічній теорії панує однозначно негативне ставлення до грошової, зокрема кредитної, емісії як методу мобілізації грошових ресурсів у державні фонди коштів. Така емісія, у якій би з форм вона не виступала, майже завжди розглядається лише як джерело інфляції.

Бюджетний кодекс України закріплює цілу низку адміністративних та економічних важелів, що використовуються в бюджетній практиці та забезпечують формування бюджетних ресурсів [1].

Розробка бюджетних запитів — один з таких інструментів. Він є посередницькою ланкою та забезпечує зв’язок між бюджетними установами, що потребують фінансування, та Міністерством фінансів України, яке на основі аналізу бюджетних запитів готує пропозиції проекту Державного бюджету України на наступний рік. Бюджетні установи, отримуючи певні повноваження, є головними розпорядниками бюджетних коштів.

Бюджетні запити розробляються головними розпорядниками бюджетних коштів у певні закріплені терміни на основі порядку та інструкцій, надісланих Міністерством фінансів України. Вони мають містити всю інформацію щодо потреб у бюджетних коштах, необхідну для аналізу показників проекту державного бюджету.

Галузеві міністерства та відомства розробляють бюджетні запити як замовлення бюджетних коштів, роблять розрахунки й обґрунту-вання потреб майбутнього бюджету, обґрунтування витрат на функціонування галузі та управлінського апарату, здійснення цільових комплексних програм. Місцеві органи самоврядування визначають, розраховують потреби поточного бюджету й бюджету розвитку та подають у Міністерство фінансів обґрунтування для одержання в плановому бюджетному періоді коштів з державного бюджету.

Аналіз бюджетних запитів здійснюється Міністерством фінансів України з погляду їх відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів, на підставі чого приймається рішення про включення бюджетних запитів до пропозиції проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України (див. ст. 34—36 Бюджетного кодексу України).

У процесі підготовки бюджетних запитів суб’єкти, що їх розробляють, мають дотримуватися певних вимог, а саме бюджетних обмежень — організаційних, фінансових тощо. Бюджетні обмеження — це ще один важливий інструмент бюджетної політики на етапі формування бюджетних ресурсів, який дає змогу забезпечити шляхом підготовки інформаційно-аналітичних обґрунтувань регулювання відповідності потреб у бюджетних коштах і можливостей їх задоволення.

Бюджетна експертиза — це засіб бюджетної політики, за допомогою якого має здійснюватись аналіз кожного законопроекту, унесеного на розгляд до Верховної Ради України, з метою оцінити його вплив на дохідну й видаткову частини бюджетів та виконання Закону про Державний бюджет України на поточний рік (див. ст. 27 Бюджетного кодексу України). Для порівняння: у конгресі США є незалежний орган — Бюджетний офіс Конгресу, що оцінює вплив законопроектів на бюджет, без висновку якого жоден законопроект не приймається до розгляду. Отже, в Україні також зроблено спробу ввести елементи такої практики, а Комітету Верховної Ради з питань бюджету доручається аналізувати вплив усіх поданих законопроектів на бюджет.

Важливою складовою другої підсистеми бюджетного механізму є бюджетне стимулювання, спрямоване на своєчасне й повне надходження коштів до бюджету, найекономніше та найдоцільніше їх використання.

Доходи бюджету — це ще не стимули, незважаючи на те, що їх формування зачіпає матеріальні інтереси всіх, хто вносить відповідні платежі. Саме по собі вилучення коштів у платника не може заохотити його до кращих результатів діяльності. Радше навпаки, ці платежі не зацікавлюють платника в одержанні високих прибутків. Проте через вдосконалення порядку стягнення платежів державаможе й повинна заінтересувати суб’єктів господарювання в кращих результатах своєї діяльності. Інструментами, що широко використовуються у світовій практиці, є система пільгового оподаткування.

На відміну від бюджетних доходів, які не завжди можуть перетворюватися в економічні стимули, витрати бюджету потенційно завжди мають таку властивість. Питання лише в тому, наскільки повно вдається реалізувати цей потенціал у конкретних формах бюджетного фінансування.

Ефективно діючий бюджетний механізм крім бюджетних стимулів неодмінно має й бюджетні санкції. Бюджетне санкціонування в Україні охоплює різні санкції за неповне й несвоєчасне надходження коштів до бюджету, за умисне ухилення від сплати податків і зборів та недодержання законодавства про оподаткування.