3.2. КРИТЕРІАЛЬНІ ПАРАМЕТРИ ОПТИМІЗАЦІЇ СТРУКТУРИ БЮДЖЕТНИХ ВИДАТКІВ

Система формування видатків бюджету, їх обсягів та структури має досить чітко окреслений предмет регулювання — оптимальний перерозподіл мобілізованих коштів для забезпечення реалізації функцій держави. що є одним з індикаторів бюджетних пріоритетів. Саме тому структура видатків обумовлюється специфікою історичного розвитку країни, особливістю перебігу соціально-економічних процесів, які спричиняють домінування певних функцій держави порівняно з усіма іншими. Структура видатків бюджету визначає ефективність впливу держави на економічний розвиток і є індикатором пріоритетності реалізації функцій держави. Пріоритети бюджетної політики фактично відображаються в напрямках державних видатків . Саме тому розробити універсальні рекомендації щодо оптимальної структури видатків для всіх країн неможливо; такі рекомендації є унікальними для кожної країни і змінюються з часом та разом зі зміною макроекономічного середовища.

Зважаючи на багатоваріантність тлумачення сутності оптимізації, передусім з’ясуємо, що являє собою оптимізація в системі бюджетних видатків. Термін «оптимізація» у найбільш широкому розумінні означає процес вибору найліпшого варіанта рішення з можливих або приведення системи в найліпший стан. Оптимізувати будь-що (процес, систему тощо) означає надавати будьчому оптимальних, найліпших властивостей. З погляду оптимізації структури бюджетних видатків виникає два питання. Поперше, яка структура видатків є оптимальною, тобто досягнення яких критеріїв вважатиметься доведенням структури видатків до оптимального стану? По-друге, якою є мета оптимізації (цільова функція), тобто заради досягнення якого результату необхідно оптимізувати структуру бюджетних видатків? Існує кілька підходів до визначення цілей оптимізації та її критеріїв. Так, у класичній задачі математичного програмування оптимізація полягає в екстремізації критеріїв до min-max. Найчастіше класична задача оптимізації з позиції математичного підходу складається з двох умов: ???? ,max min,opt?xf x ? X, де х — змінна; f (x) — цільова функція.

Застосування такого підходу до оптимізації структури бюджетних видатків є ускладненим, оскільки в перерозподілі бюджетних коштів існує як мінімум дві заінтересовані сторони — власне держава (в особі уряду) та суспільство (в особі реципієнтів бюджетних коштів та суспільних благ), інтереси яких (а значить, і підходи до визначення критеріїв оптимізації) практично ніколи не збігатимуться. Так, наприклад, критерієм оптимізації структури видатків з боку суспільства може бути збільшення обсягів видатків на фінансування соціальної сфери, однак держава може визначити за пріоритет зменшення розміру дефіциту бюджету, у т. ч. за рахунок зменшення (або збереження на поточному рівні) видатків соціального напряму. Крім того, суто математичний підхід до оптимізації структури видатків бюджету нераціональний, оскільки не можна обмежитися лише кількома критеріями, які стосуватимуться виключно обсягів та співвідношення видатків, а розв’язання багатокритеріальних задач завжди вельми громіздке. Виходячи з цього оптимізація структури бюджетних видатків є пошуком найліпшого варіанта співвідношення між різними видами видатків, однак з урахуванням не тільки параметрів видатків, але і наслідків зміни в їх структурі для реалізації функцій держави та процесів соціально-економічного розвитку.

У контексті теорії суспільного вибору пошук оптимального рішення є одним з найскладніших завдань. Адже основною поведінковою передумовою ТСВ є ідея про те, що людина незалежно від того, в якій ролі вона виступає (виборець, політик, бюрократ), діє як раціональний егоїст, максимізатор своєї корисності. Томурішення, яке буде оптимальним для бюрократа або політика, може суперечити інтересам виборця.

Ще одна причина труднощів у визначенні критеріїв оптимізації є сама природа суспільного вибору та особливості надання суспільних благ. Так, виборці схильні голосувати за ту політичну силу, яка обіцяє надати необхідний обсяг суспільних благ і послуг. Однак члени суспільства споживають усі суспільні послуги (за винятком національної безпеки) по-різному: у когось є потреба навчатися все життя, хтось постійно потребує медичних послуг. Парадокс суспільного вибору полягає в тому, що суперечності виникають унаслідок того, що голосування на основі принципу більшості не забезпечує вияву реальних потреб суспільства стосовно до суспільних благ.

Критерії оптимізації структури бюджетних видатків є невіддільними від процесу оптимізації реалізації функцій держави. Найбільш складним, на наш погляд, є обґрунтування критеріїв оптимізації для управлінської функції. У даному разі не можна однозначно стверджувати, що обсяги видатків на реалізацію цієї групи функцій мають бути найбільшими чи найменшими (тобто математичний підхід до оптимізації з позиції екстремізації функції взагалі є неприйнятним). Усе залежить від того, на якому етапі розвитку перебуває держава, які реформи вона здійснює і яку мету ставить перед собою саме у сфері управління. Якщо держава декларує зменшення кількості бюрократичних процедур, зменшення втручання у ведення підприємницької діяльності, оптимізацію апарату управління тощо, то логічно, що обсяг видатків бюджету на забезпечення виконання цієї функції не буде зростати або рівень зростання буде порівнянним з темпом зростання ВВП, а в загальній структурі видатків вони матимуть найменшу частку. При цьому зменшення рівня видатків на управління дасть змогу спрямувати кошти у сфери, яким потрібні інвестиції для ефективного економічного розвитку з метою підготовки підґрунтя для забезпечення високого рівня соціального захисту та забезпечення населення.

Розроблення критеріїв оптимізації видатків на реалізацію економічної функції також залежить від багатьох чинників, передусім міри втручання держави в економіку, участі у фінансуванні інвестиційних проектів, необхідності здійснення регуляторних заходів залежно від фази економічного циклу тощо. Використовуючи різні форми підтримки галузей економіки (бюджетне фі-нансування, пільгове кредитування, участь держави у санації підприємств тощо), втілюючи за кошти бюджетів заходи стимулювання розвитку бізнесу, держава може сприяти прискоренню економічного розвитку. Однак доцільність витрачання коштів бюджету на виконання економічних програм у кожному конкретному разі потребує аргументації та кількісного обґрунтування. Як показує світова практика, збільшення видатків бюджету на економічну діяльність є ефективним тільки до певної межі, яка для кожної країни має своє граничне значення, перевищення якого буде рівноцінним втраті бюджетних коштів. З цієї позиції загальний обсяг видатків або їх частка не може бути єдиним критерієм оптимізації структури видатків бюджету. Важливо врахувати, які наслідки це матиме для економіки, в яких саме сферах їх вияви на даний момент часу є найбільш важливими.

Слід зазначити, що фінансування економічної функції держави має ще один важливий ефект — обов’язкове додержання повноти і своєчасності фінансування раніше визначеного напряму економічної діяльності. У разі використання інструментів прямої бюджетної підтримки недофінансування або несвоєчасне фінансування ставить під загрозу досягнення раніше визначеної мети і, відповідно, не просто знижує ефективність використання бюджетних коштів, а фактично перетворює їх на прямі втрати бюджету.

Процес оптимізації видатків, спрямованих на реалізацію групи соціальних функцій держави, є предметом найбільших дискусій у колах учених і практиків. Так, на думку К. Павлюк, заходом на шляху до оптимізації соціальних видатків з державного бюджету України є надання певних переваг у справі меценатства, спонсорства та благодійності, які полягатимуть у зменшенні податкового навантаження, можливості одержання відстрочення та розстрочення оплати податків тощо . Водночас потреба у збільшенні обсягів фінансування соціальної сфери спричинюється значним рівнем бідності. На сучасному етапі моніторинг показників бідності в Україні за відносним критерієм (75 % медіанного значення сукупних еквівалентних витрат населення) показав, що межа бідності у 2012 р. становила 1108 грн, рівень бідності — 26,0 %, глибина бідності — 21,2 %. Межа бідності за критерієм прожиткового мінімуму (еквівалентні доходи нижчі від прожиткового мінімуму) становила 1032,67 грн, рівень бідності — 9,9 %, глибина бідності — 19,4 %. Показник рівня бідності серед працюючих за відносним критерієм становив 21,0 %, за абсолютним критерієм — 7,2 %. Рівень бідності серед дітей до 18 років за відносним критерієм становив 33,3 %, за абсолютним критерієм — 16,0 %. У сільській місцевості рівень бідності за відносним критерієм становив 36,1 %, а в містах цей показник був 21,2 %, за абсолютним критерієм цей показник становить відповідно 13,9 %, 5 % та 8,1 % .

Однак просте збільшення обсягів фінансування соціальної сфери не означає рівноцінної зміни її якісних параметрів. Слід зазначити, що більший обсяг фінансового забезпечення не завжди означає вищу ефективність діяльності держави. Так, В. Танзі та Л. Щукнехт на основі моніторингу фінансування сфер суспільних благ і послуг зробили висновки, що збільшення видатків держави на ці сфери не приводить до поліпшення соціальних індикаторів. Учені встановили, що таке збільшення буде результативне тільки до певної межі (для індустріально розвинених країн за період 1870–1900 рр. вона дорівнює 30 % ВВП) . Труднощі в забезпеченні виконання соціальної функції полягають у тому, що задля реалізації соціального призначення держави недостатньо фінансувати лише соціальні програми, а необхідно забезпечити такі умови розвитку економіки, щоб потреба у фінансуванні соціальної сфери була мінімальна. У цьому виявляється взаємозв’язок між реалізацією соціальної та економічної функцій держави — забезпечення прогресивних темпів економічного розвитку створює передумови для підвищення не тільки рівня добробуту населення, але й рівня соціальної відповідальності бізнесу, що знижує соціальне навантаження на державу. Серйозною соціально-економічною проблемою, від якої залежить стан соціального захисту населення та його добробут, є зростання безробіття, що загрожує несприятливими соціальними наслідками. Тому вкрай потрібні розроблення нових та доповнення вже чинних законодавчих актів про працю, визначення компетенції органів державного управління різних рівнів у здійсненні політики зайнятості населення. Ефективне впровадження даних заходів забезпечить розширення масштабів виробництва, створення нових робочих місць, підвищення зайнятості населення. А все це позитивно позначиться на рівні життя населення та зменшить потребу у фінансуванні соціальних програм. Тобто критеріями оптимальності бюджетних видатків на виконання соціальної функції держави мають бути характеристики відповідних індикаторів соціального розвитку.

Проте лише визначення критеріїв оптимізації є недостатнім, якщо існують проблеми в організації контролю за видатками бюджету, їх цільовим використанням та досягненням необхідного ефекту. Слабкість контролю за ефективністю використання бюджетних коштів є однією з причин перерозподілу їх частини на користь тіньового сектору економіки, а надто велика кількість виконавців бюджетних програм спричинює загострення цієї проблеми. Саме тому ми підтримуємо позицію Т. Жибер стосовно до того, що давно пора оптимізувати мережу виконавців бюджетних програм, для того щоб на одне завдання припадала мінімальна їх кількість . Отже, до обов’язкових умов оптимізації структури бюджетних видатків треба віднести дієву систему бюджетного контролю та запобігання корупції.

Узагальнюючи, параметри оптимізації структури бюджетних видатків подамо у вигляді табл. 3.3.

Слід зазначити, що якщо збільшення частки видатків на реалізацію відповідної функції держави не супроводжується досягненням визначених критеріїв, то виникає сенс щодо перерозподілу бюджетних коштів на забезпечення реалізації іншої функції держави.

Перш ніж перейти до аналізу досягнення критеріїв оптимальності структури видатків бюджету в Україні та за кордоном, дамо оцінку їх загальній динаміці (рис. 3.8).

Таблиця 3.3

КРИТЕРІЇ ОПТИМІЗАЦІЇ ВИДАТКІВ БЮДЖЕТУ

Примітка: розроблено автором.Рис. 3.8. Структура видатків зведеного бюджету України у 2004–2013 рр. [побудовано автором за даними Державної казначейської служби України]

Як видно з діаграм рис. 3.8, у структурі видатків бюджету переважають видатки на соціальний захист і соціальне забезпечення, охорону здоров’я та освіту; частка зазначених видатків має переважну тенденцію до зростання. Досить вагому частку в структурі видатків бюджету мають видатки на економічну діяльність, питома вага яких радикально не змінюється. Позитивно можна оцінити зменшення частки видатків на загальнодержавні функції. На перший погляд структура видатків бюджету відповідає задекларованим урядом цілям соціально-економічного розвитку, однак важливим є не тільки перерозподіл коштів між статтями бюджету, але й результативність їх використання.

Структура бюджетних видатків визначається відповідно до інтересів панівної політичної сили, і якщо ці інтереси відповідають завданням соціально-економічного розвитку держави, то більшість критеріїв оптимальності буде досягнута. Тому однією з ключових умов оптимізації бюджетних видатків є узгодження інтересів суспільства та базових засад соціально-економічної політики держави. Основні напрями діяльності держави можна охарактеризувати через частку видатків бюджету у ВВП (табл. 3.4).

Як видно з даних, поданих у табл. 3.4, найбільшу частку у ВВП мають видатки, спрямовані на забезпечення реалізації соціальної функції держави — на охорону здоров’я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення. Така тенденція переважає у світі, однак в Україні збільшення видатків на фінансування соціальної сфери негативно позначилося на динаміці видатків на економічну діяльність — їх частка у ВВП протягом останніх років зменшується. Аналіз видатків зведеного бюджету України у розрізі економічної класифікації свідчить, що найбільшу частку становлять соціальні виплати (оплата праці з нарахуваннями на неї та поточні трансферти населенню), причому найвищий відсо-ток цього показника припадає на 2005 та 2009 рр. — 57,4 % і 59,1 % відповідно. Протягом досліджуваного періоду зменшилася частка видатків на оборону, економічну діяльність, охорону навколишнього середовища; динаміка інших статей видатків переважно зростає.

Як уже зазначалось, особливістю оцінки оптимальності структури видатків бюджету є низька інформативність загальних тенденцій (зменшення або збільшення) та потреба в порівняльному аналізі з показниками, які прямо чи опосередковано характеризують результативність видатків бюджету. Одним з таких показників є динаміка ВВП (рис. 3.9).

Рис. 3.9. Темпи зростання фізичного обсягу ВВП та видатків на реалізацію управлінської, соціальної та економічної функції в Україні у 2004–2013 рр., % [побудовано автором за даними

Державної служби статистики України та Державної казначейської служби України]

Як видно з рис. 3.9, темпи зростання видатків на реалізацію управлінської функції протягом досліджуваного періоду перевищували темпи зростання фізичного обсягу ВВП, що не відповідає критерію оптимізації за темпами зростання. Темпи зростання видатків на реалізацію соціальної функції не перевищують темпів зростання ВВП тільки у 2006 р., а у 2011 р. вони практично одна-кові. Така динаміка видатків на реалізацію соціальної функції обумовлена як низьким рівнем соціального розвитку держави, так і намаганнями уряду додержуватися задекларованих напрямів соціальної політики.

Темпи зростання видатків на реалізацію економічної функції у 2004–2006, 2009 та 2010 рр. не перевищують темпів зростання ВВП, що не можна оцінити позитивно, оскільки рівень фізичного обсягу ВВП на сьогоднішній день все ще не досяг рівня 1991 р., а це свідчить про крайню потребу активного державного втручання саме в процеси стимулювання економічного розвитку. Стимулювання економічного розвитку має стати одним з ключових пріоритетів для України, оскільки завдяки підвищенню темпів економічного зростання може бути зменшена потреба у фінансуванні видатків на надання суспільних послуг, а якість суспільних послуг може суттєво підвищитися. Тож за критерієм темпів зростання обсягів видатків бюджету на реалізацію функцій держави та фізичного обсягу ВВП структуру видатків бюджету в Україні оптимальною вважати не можна.

У контексті теорії суспільного вибору така тенденція може пояснюватися провалами уряду, тобто його неспроможністю ефективно розподіляти та використовувати суспільні ресурси для забезпечення економічного розвитку. В Україні до типових провалів уряду можна віднести:

1. Незбіг одержувачів благ та платників податків, тобто наявна ситуація, коли податки платять одні, а суспільними благами повною мірою користуються інші. Аналогічна ситуація склалась у сфері міжбюджетних відносин, коли регіони одержують трансфери незалежно від результатів попередньої їх діяльності.

2. Політики віддають перевагу короткостроковим цілям і не працюють на перспективу. З одного боку, такий парадокс можна пояснити тим, що будь-який політик перебуває при владі тимчасово, тому заінтересований у реалізації короткострокових цілей. Однак, на наш погляд, в Україні існує інша специфічна причина — політики не завжди переймаються майбутніми пріоритетами, оскільки вони не асоціюють себе тільки з однією партією. А в більшості розвинених демократичних країн результат роботи політичної партії є її шансом виграти на наступних виборах, тому політики прагнуть до реалізації довгострокових планів розвитку.

3. Неспроможність держави передбачати та контролювати наслідки своїх рішень.За критеріями результативності динаміку видатків на реалізацію управлінської функції держави можна оцінити, зіставивши динаміку видатків та позицій України в міжнародних рейтингах. Найбільш показовими є рейтинги глобальної конкурентоспроможності Міжнародного економічного форуму, відповідно до якого можна оцінити не тільки стан економіки порівняно з іншими країнами, але й дати оцінку діяльності уряду в плані забезпечення досягнення відповідної позиції в рейтингу. Також значне інформаційне навантаження мають рейтинги ведення бізнесу та індекси економічної свободи, які дають змогу оцінити стан корупції та бюрократії в країні, регуляторну політику щодо ведення бізнесу, фіскальну свободу та ін. Стан практично всіх названих параметрів є результатом управлінської діяльності держави. Динаміка зазначених показників для України зображена на рис. 3.10.

Рис. 3.10. Темпи зростання видатків на реалізацію управлінської функції та зміни позицій України в міжнародних рейтингах у 2005–2013 рр., % [побудовано автором за даними Державної служби статистики України, Всесвітнього економічного форуму, Doing Business та Heritage Foundation]Графіки, зображені на рис. 3.10 показують, що протягом досліджуваного періоду обсяги видатків на реалізацію управлінської функції держави з 2007 р. мають переважну тенденцію до зменшення, при цьому позиції України в міжнародних рейтингах погіршуються, особливо це стосується індексу економічної свободи. Обсяги видатків на реалізацію управлінської функції держави неоптимальні, існують резерви їх дальшого зменшення. Крім того, існує потреба в посиленні контролю за такими видатками, що дасть змогу підвищити їх ефективність. Як уже зазначалося, динаміка індексу глобальної конкурентоспроможності дає змогу оцінити реалізацію не тільки управлінської, а й економічної функції держави, якщо порівняти його значення з динамікою видатків бюджету на економічну діяльність (рис. 3.11).

Індекс глобальної конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму Темпи зростання видатків на реалізацію економічної функції

Рис. 3.11. Темпи зростання видатків на реалізацію економічної функції та зміни позицій України в рейтингу глобальної конкурентоспроможності у 2005–2013 рр., % [побудовано за даними Державної служби статистики України, Всесвітнього економічного форуму]

З рис. 3.11 випливає, що темпи зростання видатків на реалізацію економічної функції держави нерівномірні; негативно слід оцінити їх падіння у 2009 р., коли, навпаки, треба було спрямувати максимум зусиль на відновлення економіки. Варто зазначити, що позиції України в рейтингу глобальної конкурентоспромож-ності за версією Всесвітнього економічного форуму не поліпшуються, що свідчить про низьку ефективність видатків бюджету на економічну діяльність. Негативна динаміка характерна і для інших критеріїв оптимізації (обсяги імпорту за досліджуваний період перевищують обсяги експорту, темпи зростання ВВП недостатні, інвестиційна активність залишається низькою . Також зауважимо, що в періоди максимального зменшення бюджетних інвестицій (2005, 2008, 2009 рр.) відбувалося значне збільшення соціальних трансфертів населенню. Немає сумніву, що ситуація, коли потреба в соціальних видатках покривається за рахунок скорочення фінансування реалізації економічної функції держави, матиме негативні наслідки в майбутньому, адже не створюються передумови для збільшення рівня самозабезпечення населення та зменшення потреби в соціальних трансфертах. На відміну від України, у країнах Європи частка бюджетних інвестицій протягом досліджуваного періоду практично не змінилась (табл. 3.5).

Таблиця 3.5

ПИТОМА ВАГА БЮДЖЕТНИХ ІНВЕСТИЦІЙ У ВВП

У КРАЇНАХ ЄВРОПИ у 2004–2013 рр., %