1 The Bellagio Principles — Guidelines for practical assessment of progress towards sus-tainable development. Bellagio, Italy, 1996.жающей среды (СООС)». Эта стратегия возникла в 90-х годах ХХ столетия как реакция на потребность употреблять более активный интеграционный подход в интересах устойчивого развития. Речь идет о макроэкономической политике, инвестициях, торговле, программах развития, транспорте, энергетике и т.п. .
Стратегическая оценка окружающей среды — это не есть именно принятие решений, а скорее помощь в их принятии. Это
— средство, орудие для использования планового процесса. Следовательно, эта стратегическая оценка должна быть достаточно гибкой на разных стадиях принятия решений. Эта программа достаточно активно реализуется в Австралии, Канаде, Нидерландах, Великой Британии, США. Значительно менее популярна эта программа в развивающихся и в транзитивных странах.
Стратегическая оценка окружающей среды не предусматривает каких-то жестких стандартов. Она должна отмечаться гибкостью, способностью к адаптации. Такая оценка может стать началом общих планов развития. Какими же подходами характеризуется стратегическая оценка?
Прежде всего, она вводится как отдельный специфический процесс (в конечном итоге только одному компоненту устойчивого развития, а именно — экологии). Кроме того, эта стратегическая оценка является двухвекторной системой — направленная на потребности специфического секторального плана, но в то же время она может предусматривать и связь, взаимодействие с другими секторами.
Указанная стратегическая инициатива предусматривает, что определенные механизмы осуществляют необходимую оценку всех стратегических решений, так или иначе влияющих на защиту окружающей среды. Несомненно, весьма существенная проблема здесь
— это доступность как можно более полной информации, которая бы помогла решать судьбу той или другой инициативы. Обычно эта информация должна включать не только экологические, но и социально-экономические данные. Информация, очевидно, должна быть доступной для всех участников данной оценки.
Какие же этапы проходит эта оценка? Очевидно, что, в первую очередь, это анализ общественно-экологического контекста.
1 DFID. Achieving Sustainability. Poverty Elimination and the Environment. Earth Sum-
mit +5 Programme for the future implementation of Agenda 21. Special Session of the UN General Assembly, June, UN. —N.Y., 1997.mit +5 Programme for the future implementation of Agenda 21. Special Session of the UN General Assembly, June, UN. —N.Y., 1997.Потом это непосредственный анализ проблем окружающей среды. Этот этап должен включать анализ возможностей окружающей среды. А конечный этап — это формирование политического плана относительно устойчивого развития, который бы включал, конечно, и экологический компонент .
Приступая к планированию процесса устойчивого развития, необходимо продумать всю последовательность необходимых акций, шагов, которые бы включали определение круга участников, формирование целей, определение конкретных вопросов, которые нуждаются в анализе, определении методов и средств анализа, установлении ключевых критериев оценки и, конечно же, подготовку заключительного доклада с соответствующим анализом.
При работе над стратегией устойчивого развития необходимо четко установить: а что нужно измерять, и каким образом? Здесь в первую очередь нужно формулировать цели, выбрать индикаторы, определить индексы и идентифицировать приоритетные вопросы.
Среди действующих национальных международных инструментов есть и «Рамочная конвенция об изменениях в климате». В соответствии с этим ряд стран разработали и осуществляют свои национальные стратегии или планы действий.
Следовательно, как свидетельствует опыт, страны применяют разнообразные подходы в том, что касается разработки, формирования и имплементации всеобъемлющих стратегий развития. Если говорить о итогах достигнутого в реализации этих стратегий, то очевидно, что они не являются однозначными. Есть определенные достижения в сфере экономического возрождения, построения основ и их пропаганды относительно окружающей среды, ее сохранения в рамках развития. Речь идет в частности о «Стратегиях национального сохранения», которые начали действовать в 80-х гг. ХХ века и были инициированы Всемирным союзом сохранения. Впоследствии эти достаточно обобщенные стратегии начали трансформироваться в более узкие (и более конкретные) планы действий относительно национального биомногообразия. Кроме этого, ряд стран перешли от этих стратегий к национальным стратегиям устойчивого развития с их соответствующей комплексностью. Именно на такой подход была
1 Harris, Goodwin (eds), New thinking in macroeconomics: social, institutional an envi-ronmental perspective. —Cheltenham, UK, MA: Edward Elgar, 2003.ориентирована «Национальная повестка дня — XXI» (National Agenda-21), которая разрабатывалась при помощи ПРООН для 75 развивающихся стран. Эта стратегия предусматривала сочетание соответствующей политики развития и планов действий, их имплементацию, мониторинг и регулярный обзор .
Нужно отметить, что ряд стран, уделяя надлежащее внимание общенациональным стратегиям, в то же время обращают внимание на подготовку и локальных стратегий. Примером здесь является Китай, Бразилия, Пакистан, Зимбабве и др.
Отдельным видом национальных стратегий развития являются стратегии, направленные на признание обязательств, взятых государствами в соответствии с международными договорами, конвенциями и т.п. Возьмем, к примеру, Национальные планы действий в отношении биомногообразия. Здесь речь идет об имплементации международной Конвенции о биологическом многообразии. Целый ряд развивающихся стран имеют соответствующие национальные стратегии и планы действий в отношении этой проблематики.
Можно вспомнить и о Национальных программах действий в отношении опустынивания, предусматривающих реализацию Конвенции ООН о борьбе с опустыниванием и засухой. Эта деятельность спонсируется Программой развития ООН (ПРООН).
Для того, чтобы эффективно реагировать на вызовы устойчивого развития, стратегия должна характеризоваться интегрированностью и гибкостью, чтобы обеспечивать максимально нужное участие общественности, бизнеса и правительственных кругов.
Для достижения прогресса в устойчивом развитии необходимо, чтобы соответствующие механизмы работали скоординировано, вместе, как единая система. Она должна способствовать поиску консенсуса относительно задач, целей, виденья устойчивого развития и содержать такие элементы, как оценка процесса, консенсус относительно его виденья в целом, планы инвестиций, контроль и поощрение, механизмы мониторинга, мониторинг результатов процесса.
Приоритеты должны определяться в первую очередь. Для достижения ключевых заданий необходимо создать соответствую
1 United Nation Development Programme (UNDP). «Walking the Talk»: Capacity 21’s Global Experiences with Participatory Planning, final draft. UNDP. —N.Y., 2000.щие механизмы, какие бы координировали и способствовали сбору информации, ее анализу, мониторингу и коммуникации.
Система успешной реализации устойчивого развития не может, конечно, предусмотреть все. Она скорее должна быть направлена на управление изменениями в возможно неясных обстоятельствах и поощрение инновационных процессов.
Создание надежной стратегии устойчивого развития с самого начала нуждается в эффективном менеджменте . Как свидетельствует опыт, менеджмент осуществляет специальный секретариат или другой координирующий орган. Он выполняет такие функции:
• организация и координация всего процесса стратегии;
• поощрение доверия и поддержки указанного процесса ключевыми общественными, бизнесовыми и правительственными кругами;
• планирование специфических видов деятельности;
• разработка повестки дня на все стадии стратегического процесса;
• обеспечение четкого определения роли и места всех участников этого процесса; содействие максимально возможным коммуникациям и индивидуальным потокам.
И все-таки, что нужно отметить как саму сущность, наполненность стратегического процесса? Какие шаги нужны для начала процесса, его менеджмента и маркетинга, постоянного усовершенствования стратегии устойчивого развития? Очевидно, — на наш взгляд — логической здесь является попытка с самого начала определить взгляды всех участников на перспективы стратегического процесса и, конечно же, на приоритетные проблемы. В этих вопросах должна проводиться соответствующая деятельность.
Вероятно, что нужно создавать упомянутый секретариат или координирующий орган, приоритетный для участников и наделенный достаточными полномочиями и материальными, в том числе финансовыми, ресурсами. Эту структуру необходимо дополнить и поддержать созданием (укреплением) руководящего комитета или национального совета для устойчивого развития с широким представительством, включая правительство, частный
1 Kirton and Von Furstenberg (eds.). New direction in global economic governance: man-aging globalization in the twenty first century, — Aldershit: Ashgate, 2001.сектор, гражданское общество. Эти структуры должны способствовать усилению политической поддержки делу стратегии широкими кругами общественности.
Речь идет также об определении круга участников, которые будут заниматься подготовкой и имплементацией стратегий, а также планированием стратегического процесса таким образом, чтобы учитывать существующие процессы и действующие механизмы. Речь идет также о развитии и совершенствовании координации и увеличения разных стратегий развития, а также о содействии стратегии как единого процесса.
Все упомянутые функции выполняет секретариат. Его миссия заключается в том, чтобы предоставлять, обеспечивать постоянную координацию в достаточно широких рамках. Как свидетельствует опыт, важно не допускать избыточного влияния на секретариат со стороны отдельных министерств или ведомств. Секретариат должен заботиться о реализации многосекторного подхода.
Что же касается руководящего комитета или национального совета, то они должны быть максимально представленными высшим руководством. Эти руководящие механизмы должны иметь достаточно полномочий и авторитет, чтобы формировать стратегию устойчивого развития, достигать консенсуса, обеспечивать эффективный мониторинг и имплементацию стратегии.
Основные задачи этого органа, на наш взгляд, должны заключаться в следующем:
• способствовать признанию необходимости и выгод участия разных заинтересованных сил в стратегическом процессе устойчивого развития;
• поощрять устоявшееся участие основных групп, заинтересованных в стратегии;
• обеспечивать общий обзор стратегического процесса и особенно участие в нем заинтересованных сил;
• нести ответственность за назначение и деятельность секретариата;
• одобрять процессы изменений и усовершенствований;
• делать обзор главных аспектов проблем устойчивого развития;
• делать обзор технических и политических возможностей;
• принимать политические решения (или рекомендации); одобрять и рассматривать главные стратегические документы и доклады о достигнутом прогрессе и предоставлять такие документы правительству.От политических обязательств на наивысшем уровне (парламент, правительство, глава государства) в основном зависит эффективность стратегии . Что это означает на практике? Это предусматривает: ? обеспечение того, чтобы приоритетные вопросы устойчивого развития адресовались (относились) от многих межсекторальных измерений, а не отдельных секторов; ? прогресс устойчивого развития требует, чтобы взаимосвязанные вопросы ставились с учетом их физических, социальных, экономических, финансовых, технических и экологических аспектов; ? содействие деятельности координирующей стратегической системы; ? обеспечение того, чтобы принципы и элементы стратегического процесса реализовывались на постоянной основе, без пауз, без остановок; ? обеспечение того, чтобы стратегия, ее виденья и цели, инкорпорировали в себе политические задания, совместимые с устойчивым развитием; ? принятие решений относительно рекомендуемой политики и инструктивных изменений; ? обеспечение, чтобы соответствующие планы правительства координировались должным образом со стратегией; ? поддержка стратегического процесса открытым, транспарентным.
Устойчивое развитие исходит из необходимости принятия ключевых решений относительно трансформации общества. Такое развитие является естественно очень близким к миру политики. Однако эти две категории рассматриваются отдельно: предыдущие планы устойчивого развития рассматриваются слишком часто как технократические мечты. В результате уменьшается или исчезает политическая поддержка, которая так необходима для процесса устойчивого развития. Следовательно, устойчивое развитие и политика должны идти рядом друг с другом, сотрудничая или используя потребности участников в постоянном процессе усовершенствования. Для примеров сошлемся на опыт некоторых стран.
1 Munshi and Abraham (eds.) Good governance, democratic societies and globalization, Thousand Oaks. —Calif: Sage Publications, 2004.Первый план самой совершенной экологической политики Нидерландов был в значительной мере ответом на общественную обеспокоенность загрязнением. Подобное произошло в Канаде — Канадский зеленый план (1990
—1996 гг.) , и во многих других странах. После Рио окружающая среда стала номером первым среди общественных вопросов и обеспокоенностей. Решения по этому вопросу начинают приниматься на высшем правительственном уровне. Так, в Замбии План национальной консервации (1981 г.) был инициирован президентом Kаундой 2 .
Но когда стратегия слишком сильно связана с деталями отдельных режимов, правительств, их программами, то она может не выдержать изменений политической власти. Для того чтобы стать эффективными стратегии должны быть общегосударственными, национальными инициативами. То есть им необходима максимально широкая поддержка как правительственных, так и бизнесовых и общественных кругов страны. Кроме того, руководящий орган (комитет, секретариат или национальный совет) должен руководствоваться ясным, четким и перспективным мандатом.
Это, в частности, означает деловые отношения со всеми участниками процесса, а также получение всей необходимой информации. Речь идет о применении постоянного анализа и обсуждения главных вопросов устойчивого развития. Руководящий орган должен делать соответствующие рекомендации правительственным институциям высокого уровня. Все участники процесса должны иметь полное понимание многосекторального характера стратегии, включая именно планирование и имплементацию. Имплементация должна быть согласованной и транспарентной в отношении принятия решений. Важными аспектами имплементации стратегии являются определения роли и места международных институций. Очевидно, стоит выделить три подхода к менеджменту устойчивого развития.
Во-первых, дело устойчивого развития должно отмечаться открытостью, транспарентностью, демократичностью и быть объектом взаимодействия, сотрудничества и интеграции.
1 Johannesburg 2002, Country Profiles Serves. Canada. UN. N.Y. 2002 (this official UN docu-ment provides information on the implementation of Agenda 21 by all UN member states).
2 Johannesburg 2002, Country Profiles Serves. Zambia. UN. N.Y. 2002 (this official UN docu-ment provides information on the implementation of Agenda 21 by all UN member states).Во-вторых, процесс менеджмента в данной важной сфере должен быть достаточно гибким и способным к адаптации в соответствии с новыми условиями и вызовами.
В-третьих, менеджмент должен происходить в условиях взаимопонимания и сближения, а также учета разных интересов и заинтересованностей, недопущения любых конфликтных ситуаций и несогласованностей.
Конечно, процесс устойчивого развития, чтобы быть успешным, нуждается в квалифицированном надежном руководстве — менеджменте. Именно это должны предусмотреть и обеспечивать стратегии устойчивого развития. Значительная сложность процесса с большим количеством составных элементов, их непростыми взаимоотношениями, спецификой, техническими требованиями, количеством участников — все это настоятельнее нуждается в эффективном управлении. Как свидетельствует опыт, страны, которые стали на путь устойчивого развития, создают разные механизмы менеджмента. Это, в частности, генеральный комитет и секретариат. В чем же заключаются основные задачи этих управленческих структур? Они координируют, облегчают и поддерживают деятельность участников процесса устойчивого развития, как правительственных, так и неправительственных. Это, правда, вовсе не означает, что вся работа сосредоточивается в указанных двух органах, а остальное правительство находится вне указанного процесса. Правительство в конечном итоге является верховной инстанцией и руководит всем процессом устойчивого развития.
Генеральный комитет осуществляет общее руководство, способствует межсекторальному сотрудничеству. Обеспечивает максимально полное участие заинтересованных кругов. Информирует правительство о результатах и имеющихся проблемах. Стратегический секретариат оказывает генеральному комитету всю необходимую поддержку, собирает и анализирует необходимую информацию, координирует имплементацию и мониторинг.
Процесс менеджмента должен происходить на основе определенных принципов:
• стратегический процесс должен непременно включать создание консенсуса между разными интересами, разными подходами разных участников;
• стратегии должны также включать интеграцию деятельности местных властных структур, отдельных секторов и отдельных правительственных звеньев;• стратегии соответственно должны быть достаточно гибкими и способными к нужной адаптации, чувствительными к новым ситуациям . 100 % POP — рост населения GNP — валовой национальный продукт ENB — нагрузка на окружающую среду
2
Рис. 3. Глобальные тенденции развития в XXI столетии
Одной из коренных детерминант управления процессом устойчивого развития является осознание, что она является посто
1 Nayyar D. Governing Globalization — Issues and Institution.
— N. Y.: Oxford Univer-sity Press, 2002.
2
Шауэр Т. Влияние технологий Информационного общества на устойчивое развитие. — M., 2005. — C. 6.янной, неуклонной, длительной. То есть, это не есть что-то одномоментное, частичное, неожиданное. Устойчивость достигается только в ходе и результате процесса. А стратегия устойчивого развития является частью циклического процесса планирования и соответствующей управляемой деятельности. Стратегия здесь может рассматриваться как менеджмент постоянных изменений.
Говоря о глобальных изменениях и тенденциях, следует обратить особенное внимание на долгосрочные тренды. На рис. 3 приведены исторические тренды в отношении роста населения (РОР), роста валового национального продукта (GNP) и нагрузки на окружающую среду (ENB) для вариантов как устойчивого, так и неустойчивого развития. Вариант устойчивого развития обеспечивает уменьшение экологической нагрузки, уменьшение или стабилизацию численности населения на уровне 6 млрд чел. и стабилизацию GNP
— валового продукта.
Выводы, касающиеся сравнительной эффективности устойчивого и неустойчивого развития, имеют огромное значение для разработки национальных стратегий развития.
