4. ФОРМУВАННЯ ДОХІДНОЇ ТА ВИДАТКОВОЇ ЧАСТИН БЮДЖЕТУ.ДЕФІЦИТ БЮДЖЕТУ І СПОСОБИ ЙОГО ПОКРИТТЯ. ДЕРЖАВНИЙ БОРГ ТА ПРОБЛЕМИ ЙОГО ОБСЛУГОВУВАННЯ

Управління державними видатками є важливою частиною фіскальної політики і значною мірою визначається станом бюджетного процесу, порядком планування, затвердження і використання бюджету в частині видатків, а також контролем за його виконанням. Заходи щодо

Субсидії. Обґрунтування надання субсидій часто є досить суперечливими. З одного боку, вони мож уть бути бажаними з соціального погляду, але з другого — вони можуть чинити негативний вплив як на мікро-, так і на макрорівні. На мікрорівні субсидії можуть створювати перешкоди для розвитку конкурентного середовища, призводити до неефективного розподілу ресурсів, давати неправильні ринкові сигнали, робити можливим існування збиткових та неефективних підприємств тощо. Так, наприклад, 7

0 % субсидій, що видаються в Україні, не використовуються згідно зі своїм функціональним призначенням. На макрорівні субсидії створюють навантаження на бюджет, перешкоди для вільної торгівлі, та врешті-решт призводять до втрат у добробуті споживачів.

В Україні величина державних капітальних трансфертів постійно зменшується, хоча, якщо вони й мають місце, то спрямо вуються або на підтримку збиткових підприємств, або в галузі, інтереси яких активно лобіюються в уряді та парламенті. Так, для забезпечення дешевим вугіллям металургійних підприємств бізнес-групами проводилась активна кампанія з утримання низьких цін на вугілля за рахунок надходження у вугільну промисловість значної державної фінансової підтримки у вигляді дотацій збитковим підприємс твам та інвестицій на модернізацію (реконструкцію) діючих і будівництво нових шахт.

Під впливом зростання критики стосовно значних обсягів видатків на підтримку галузей народного господарства виникла нагальна потреба їх поступового скорочення. Але реально обсяги державної підтримки значно не зменшилися, вони видозмінились, набираючи дедалі більше неявного (непрямого) характеру.

Бюджетне кредитування. Бюджетні кредити на пі льгових умовах, так звані кредитні субсидії, підприємницькому сектору можна вважати ефективнішою та менш обтяжливою для бюджету формою порівняно з бюджетними субсидіями. До основних переваг їх можна віднести практику надання на умовах платності (у виняткових випадках — без оплати) і обов’язкового повернення, що примушує підприємців до ефективного використання тимчасово

вдосконалення бюджетного процесу можуть мати локальний ефект, а можуть приводити до радикальних змін. Саме до таких змін приводить запровадження бюджетування, орієнтованого на результат, або програмно-цільового бюджетування, що змінює докорінно не лише зміст усіх стадій бюджетного процесу, а й саму концепцію управління державними витратами.

Порівнюючи прямі й непрямі субсидії, які надаються в країнах з трансформаційною економікою, зокрема в Україні, можна виявити, що основна відмінність між ними полягає в непрозоро-сті та значному обсязі останніх. Опосередкованою формою надання субсидій підприємницьким структурам слі д вважати пільгове кредитування. Аналізуючи, зокрема, податкову систему за 1997—2002 рр., можна побачити, що величина наданих пільг щороку значно перевищує суму податкових надходжень та величину дохідної частини зведеного бюджету. Як видно з табл. 10.3, починаючи з 1997 р. загальні втрати зведеного бюджету від надання податкових пільг постійно збільшувались, у 1999 р. сукупний обсяг пільг з оподатк ування перевищив податкові надходження до бюджету в 1,58 раза, а доходи бюджету в 1,21 раза.

Таблиця 10.3

ПОДАТКОВІ ПІЛЬГИ за 1997

—2003 рр.*

залучених коштів. Пільгове кредитування може мати вигляд безвідсоткових кредитів або кредитів за пільговими відсотковими ставками.

* Розраховано автором за даними Державної податкової адміністрації України. «—» — дані відсутні.

Аналіз таблиці свідчить, що пільги в кредитуванні становлять катастрофічну величину: понад 95 % доходів зведеного бюджету. Тобто, якщо б не було надано пільги окремим суб’єктам господарювання, Україна могла б отримати удвічі більший бюджет, а отже, відкривались би широкі можливості до підвищення доходів населення.

Найвпливовішою та найвагомішою частиною фіскальної політики є податкова політика, яка являє собою ді яльність держави у сфері встановлення і стягнення податків. Фіскальна політика, як бюджетна, так і податкова, є складовою фінансової політики держави. Аналіз бюджетної політики передбачає характеристику структури податків та разових платежів, що відображають дохідну частину бюджету (табл. 10.4), є предметом конкретного аналізу ефективності функціонування податкової системи в Україні.

Повна ілюстрація всіх статей дохо ду бюджету країни може викликати подив з боку читача.

Аналіз загальної картини способів поповнення держбюджету, що поступово формуються в економіці України, дає змогу виявити низку особливостей. По-перше, Уряд України для вирішення постійної проблеми подолання дефіциту бюджету вдається до різноманітних інструментів перерозподілу створеного продукту. Так, поряд з податковою систе мою, через яку в 2004 р. було мобілізовано понад 75 % усіх надходжень до бюджету, використовуються такі напрями поповнення бюджету, як державні цільові фонди — 15 %, доходи від операцій з капіталом

— 9 %, адміністративні збори та платежі — 1 %. Звертає увагу розмаїття та чисельність різних разових внесків у бюджет держави, що посилюють фінансовий тиск на інфляційну економіку.

По-друге, велика питома вага відрахувань за рахунок непрямих податків та разових зборів є відображенням низької підприємницької діяльності та дохідності підприємств. Так, ставка податку на прибуток становить 30 %, тоді як надходження за рахунок цього джерела — лише 19,7 % усіх доходів бюджету. Порівняно з іншими країнами це надто низький рівень надходжень за такої ставки. Зрозуміло, що ви робничий потенціал вітчизняних виробників не завантажений, але всім відомо, що окрім фіскальної функції, податкова система повинна виконувати стимулювальну роль у зростанні виробництва. Намагання Уряду України поповнювати бюджет за рахунок непрямих податків і зборів лише посилює механізм прихованого (непередбачуваного) перерозподілу, наслідком чого найближчим часом може лише бути зменшення надходжень до бюджету.

По-третє, викликає подив відсутність у податковій системі податку на власність, основна функція якого якраз і складає перерозподіл багатства та досягнення принципів справедливості в економіці. Хоча у табл. 10.4 другим пунктом і зазначено «Податки на власність», насправді

— це податок з власників транспортних засобів, які сьогодні економічна наука відносить до предметів споживання і які на поч атку третього тисячоліття вже необхідно відносити до предметів першої потреби, а не отримання доходів.

По-четверте, динаміка відрахування до державних цільових фондів (у 1998 р. — 15,4 %, у 2004 р. — 8,4 %) свідчить про зниження їх обсягів за рахунок зменшення відрахувань до Чорнобильського фонду та Фонду розвитку паливно-енергетичного комплексу. Незважаючи на створення спеціального фонду із підтр имки паливно-енергетичного комплексу сьогодні в Україні різко загострилася проблема енергоресурсів. Необґрунтованим є рішення уряду України щодо зменшення відрахувань до Фонду соціального захисту інвалідів, тоді як їхня кількість в Україні зростає.

Вп’яте, навіть порівняно з 1998 р. у 2004 р. різко збільшилася питома вага бюджетних надходжень за рахунок адміністративно-шт рафних та фінансових санкцій. Уперше до плану доходів бюджету включено адміністративні штрафи та санкції на 1999 р. — у сумі 499,3 млн грн. Науковий інтерес становлять заплановані надходження від платежів осіб за послуги медичних витверезників, за порушення правил пожежної безпеки; від зборів, що стягуються ДАЇ; державного мита, сума якого подвоїлася порівняно з 1998 р. У цьому аспе кті ніяк не можна погодитись з «концеп-цією планування суми штрафних санкцій», які служать одним із джерел надходження до бюджету. Звичайно їх потрібно обов’язково враховувати, контролювати використання, але тільки не «планувати», оскільки це підштовхує відповідні органи (міліцію, податкову інспекцію, пожежну інспекцію) до неправомірних дій.

По-шосте, в переліку дохідних статей бюд жету відсутні доходи державного сектору економіки. Навіть такі стратегічно важливі галузі (паливно-енергетичні, транспорту, зв’язку тощо), що належать до галузей природної монополії, не знайшли свого місця в дохідній частині бюджету.

Слід зазначити, що за істотних коливань економічної системи включаються потужніші державні регулятори у вигляді дискреційної фіскальної політики. Під дискреційно ю фіскальною політикою розуміють свідоме маніпулювання податками і урядовими видатками з метою зміни національного обсягу виробництва, контролю над інфляцією і прискорення рівня економічного зростання. Слово «дискреційна» означає, що зміни в податках та державних видатках залежать від рішень уряду.

При цьому кейнсіанці виходять зі складових сукупного попиту. Споживчі видатки, на думку ке йнсіанців, є стабільною величиною, проте держава може регулювати їх величину через зміну використовуваного доходу. Останній, як відомо, залежить від шкали прибуткового податку. Зниження або підвищення ставки оподаткування впливає на обсяг сукупних видатків, а отже, на сукупний попит.

Відповідно до теорії Дж. М. Кейнса фіскальна політика, орієнтована на боротьбу з безробіттям, передбачає зростання держа вних видатків і скорочення податків. Фіскальна політика, орієнтована на зниження інфляції, вимагає скорочення державних видатків за збільшення податків. Характерним для цієї економічної школи є твердження, що велика кількість державних трансфертів підриває стимули до праці. Допомога з безробіття, програми підтримання певного рівня добробуту пом’якшують тягар від втрати роботи, і особи, що залиш ились без роботи, не так активно її шукають. Стверджувалося також, що надмірна увага до короткотермінових заходів загрожує життєздатності економіки у тривалому періоді і, що регулювання економіки шляхом формування ефективного сукупного попиту не тільки не дало ефекту, а й само стало джерелом кризових потрясінь.

До державних видатків відносять державні закупівлі, тра нсфертні платежі домогосподарствам, державні витрати на озброєння та послуги державних службовців. Трансфертні платежі — це виплати бідним для підтримання рівня життя і платежі за програмами соціального страхування людям похилого віку.

Трансфертні платежі є протилежністю податків. Вони збільшують використовуваний дохід домогосподарств, тоді як податки зменшують його. Збалансування бюджету можна отримати за умови, коли де ржавні закупівлі дорівнюють податкам за мінусом трансфертних платежів. Дефіцит бюджету може фінансуватися за рахунок збільшення державного боргу. Таким чином ми намагаємося пояснити політичний процес, який веде до здійснення конкретної фіскальної політики, тобто політики, що визначає конкретизацію податкової системи, державних закупівель і трансфертних виплат.

Збільшення державних закупівель призводить до зростання відсоткової ставки і зм еншення обсягу інвестицій. За рівноважної відсоткової ставки заощадження домогосподарств відповідають розмірам інвестицій фірм. Під час стихійного лиха чи війн держава вимушена

проводити особливу фіскальну політику. Обсяг оборонних видатків різко зростає, що супроводжується глибокими економічними зрушеннями, зменшенням позичкових коштів та підвищенням відсоткової ставки.

Утримання високої відсоткової ставки в економіці України на рівні 50 % і більше у попередні роки, за одночасного зниження витрат держави на державні закупівлі та мізерних трансфертних виплат, створює ситуацію теоретичного колапсу. Тобто для еконо містів повинно бути зрозумілим, що зниження витрат держави повинно супроводжуватися і зниженням ставки відсотка. Штучне утримання високої ставки веде до інфляційного оподаткування національного економіки, що затрудняє проведення результативної фіскальної політики. Грошові кошти в результаті завищення відсоткової ставки перерозподіляються на користь банківського капіталу. Так, політика Рональда Рейгана щодо різкого збільшення вида тків держави на озброєння призвела до зростання відсоткових ставок і збільшення дефіциту бюджету. Наслідки такої політики були зпрогнозовані економістами.

Проте існують і серйозніші проблеми, пов’язані з проведенням фіскальної політики. У період спаду уряд проводить стимулювальну фіскальну політику, збільшуючи свої видатки. Зі збільшенням видатків зростає дефіцит бюджету, з метою фінансування якого уря д виходить на грошовий ринок, збільшуючи при цьому попит на гроші. Як наслідок — зростуть відсоткові ставки, що зумовить скорочення видатків у приватному секторі, особливо на капіталовкладення. Тобто має місце витіснення приватних інвестицій.

За умов економічної кризи, крім провадження стимулювальної податкової політики, окремі сектори економіки потребують державної фінансової підтримки. Зазвичай вона зді йснюється у формі субсидій, державних інвестицій та державних замовлень.

Субсидії можуть надаватися як у вигляді безпосередніх грошових виплат з державного бюджету (дотації, гарантування позичок, виплата частини відсотка за кредитами тощо), так і пов’язуватися з недоотриманням коштів до бюджету (пільгові кредити з державних фондів, пільгове страхування державними страховими компаніями, користування дер жавним майном без оплати оренди тощо). В економіці, яка відчуває гостру нестачу грошових коштів, субсидії насамперед повинні надаватися підприємцям під проекти, що мають пріоритетне для національної економіки значення — розширення виробництва, інноваційна та інвестиційна діяльність, житлове будівництво тощо.

Державний борг та проблеми його обслуговування

Сьогодні все активніше в економічній літературі обговорюються проблеми державного боргу України у зв’язку з катастрофічним зростанням його величини. Не тільки вчені-економісти, а й кожний громадянин України не може бути байдужим до суми боргових зобов’язань перед зарубіжними й вітчизняними кредиторами, тим більше, що жодних ро зумних, об’єктивних причин, які б пояснювали постійне зростання масштабів державного боргу, знайти просто неможливо. На початку 1999 р. величина зовнішнього боргу становила 11 млрд 500 млн дол. США (табл. 10.5), а загальна сума державного боргу (зовнішнього та внутрішнього) — 45,151 млрд грн.

Таблиця 10.5

ПОКАЗНИКИ РЕАЛЬНОГО РОЗВИТКУ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ З УРАХУВАННЯМ ДЕФЛЯТОРА ВВП, млрд пост.

руб. 1990 р. (1990 = 1) 2 руб. 1990 р. (1990 = 1) 2

2

Для розрахунку таблиці було проведено складні обчислення щодо приведення номінальних показників кожного року до постійних рублів 1990 р. з урахуванням дефлятора ВВП, валютного курсу гривні. Для цього було використано статистичні дані Мінстату України, Українсько-Європейського консультативного центру з питань законодавства, Світового банку, МВФ та ін. Загальну суму боргу за 1996

—98 роки розраховано як суму заборгованості перед НБУ та за ОВДП. Борг за 1998 р. не включає 3400 млн грн, що їх було списано згідно з погодженим рішенням НБУ та Верховної Ради України.

Закінчення табл. 10.5

Дивно, що більшість українських економістів працює над статистико-мікроекономічним аналізом державного боргу. Розглядаються динаміка кількісної величини, процедура його обслуговування та реструктуризація , боргова безпека, створюються хитромудрі проекти для отримання нових кредитів. Проблеми впливу державного боргу на темпи економічного зростання, впливу розподілу боргового тягаря на економічні пропорції, на рівень споживання населення залишаються в нашій економічній теорії відкритими.

Донедавна політики й науковці були переконані, що держава не може збанкрутувати, бо тримає у своїх руках друкарський верстат для др укування грошей. Життя позбавило їх такої приємної впевненості. У результаті енергетичної кризи 1974—75 рр. та різкого зро-стання світових відсоткових ставок у 1980-х роках виявилася боргова криза країн, що розвиваються. Відтоді аналіз зовнішніх та внутрішніх боргів держави став невід’ємною частиною макроекономічного аналізу національної та світової економіки. А якщо уя вити світове господарство як єдиний економічний організм, то боргові зобов’язання одних країн перед іншими суб’єктами світового господарювання є не що інше, як криза неплатежів, яка так яскраво виявилася в Україні.

Теоретичні дослідження економіки країн-боржників 80-х років ХХ ст. — Аргентини, Бразилії, Мексики, Індонезії, Кореї, Малайзії, Сінгапуру, Кенії, Уганди та інш их — свідчать про подібність механізму формування зовнішнього боргу в цих країнах і державах з перехідною економікою. Так, якщо причиною боргової кризи багатьох країн 80-х років називають підвищення світових відсоткових ставок, то причиною катастрофічного зростання боргу країн з перехідною економікою називають світову фінансову кризу. Проте це надто абстрактні пояснення. У першому випадку (1

980-ті роки) підвищення світової відсоткової ставки є не причиною, а наслідком

3

Українській економічній свідомості властиве постійне захоплення різного роду модними економічними категоріями: лібералізація, корпоратизація, приватизація, трансформація, реструктуризація, стабілізація тощо. Дивує та обставина, що найнагальніші проблеми залишаються невирішеними, а суспільствознавці вже мудрують над новими романтичними ідеями реанімації економіки, створення 10-річних програм економічного розвитку.

цілеспрямованих дій щодо перерозподілу капіталів і доходів одних країн на користь інших. У рамках національної економіки інфляція (підвищення відсоткових ставок) також призводить до перерозподілу доходів. У другому випадку за світовою фінансовою кризою намагаються приховати внутрішні причини боргової кризи: помилкову фіскальну, торговельну та кредитногрошову політику, втечу капіталів, нерівномірність нагромадження капіталу тощо.

Що стосу ється України, то тут сума зовнішніх кредитів та внутрішніх позичок уже досягла гранично допустимої величини з погляду можливостей їх повернення. Вітчизняна економічна наука ще не розробила теоретично обґрунтованої сукупності економічних показників, які б відображали боргову, а точніше, економічну безпеку України. Відтак щороку державні органи опрацьовують понад три десятки інвестиційних проектів, під які плану ється взяти зовнішні кредити.

Доступність зовнішніх кредитів у 1992—1993 рр. дала змогу Уряду України утримувати на високому рівні витрати держави, не вдаючись до інфляційного фінансування і не вводячи нових податків. А коли не вистачило зовнішніх кредитів, то уряд вимушений був вдатись до ОВДП (інфляційне фінансування), до жорсткої та обтяжливої податко вої політики. Податкова політика придушила вітчизняного виробника, а інфляція, що постійно зростала, зробила неплатоспроможним населення, унаслідок чого зовнішній борг став ще більшим тягарем для економіки України.

Таблиця 10.6

ДИНАМІКА ЗОВНІШНЬОЇ ЗАБОРГОВАНОСТІ УКРАЇНИ у 1999

—2008 роках*, млн дол США

**

Світовий банк. Друга програмна системна позика для України. — 2003.

— Листопад. — С. 4

—43. **

Частина основного (капітального) боргу, що сплачується у поточному році, та відсотки.

Слід зазначити, що тільки пожвавлення економіки протягом 2000

—2004 рр. змінило ситуацію навколо зростання заборгованості та реструктуризації її виплати. Як видно з табл. 10.6, існують оптимістичні прогнози щодо обслуговування зовнішнього боргу. При цьому необхідно звернути увагу на те, що здатність нашої країни обслуговувати зовнішню заборгованість є дуже залежною від кон’юнктури світового ринку. Необхідно пам’ятати, що в останні роки коефіцієнт обслуговування довгострокового зовнішнього боргу становив у середньому 12 %, тоді як економічна наука і практика свідчать, що показником тяжкого боргового тягаря є 5 % і більше від ВВП, що йде на обслуговування боргу.