У загальнонауковому та філософському розумінні поняття «форма» органічно пов’язане з категорією «зміст». Це зумовлено тим, що всі явища навколишнього середовища мають певну форму і зміст, які взаємопов’язані, взаємодіють і визначають зовнішні образи відповідних процесів і явищ. Зміст державного управління — це сукупність елементів, процесів, зв’язків, відносин, які утворюють феномен державного управління, визначають його соціальну природу і призначення. Для характеристики змісту державного управління, зокрема й у сфері економіки, використовують його цілі, завдання, функції та методи [6].
Що стосується форми державного управління, то під нею взагалі прийнято розуміти спосіб зовнішнього прояву, вираження змісту державного управління. Вищенаведені елементи змісту дістають зовнішнє вираження в конкретних діях суб’єктів державного управління, спрямованих на реалізацію закріплених за ними завдань і функцій. Саме в діях суб’єктів державного управління дістають зовнішнього втілення методи владно-організуючого впливу, що застосовуються відповідними суб’єктами для реалізації закріплених за ними завдань і функцій. Таким чином, саме через зовнішньо виражені дії суб’єктів державного управління виявляється владно-організуючий вплив держави на суспільні відносини, що виникають в економічній та інших сферах життєдіяльності суспільства.
Дії суб’єктів державного управління економікою є вельми різноманітними, наприклад: видання постанов, розпоряджень, наказів, оформлення ліцензій, інших спеціальних дозволів, здійснення реєстраційних дій, проведення нарад, консультацій, перевірок, збирання й опрацювання статистичних даних, виготовлення документів тощо. Здійснення зазначених та інших управлінськихдій, ясна річ, регламентоване адміністративно-правовими нормами, утім, ступінь цієї регламентації неоднаковий для різних форм управління. Максимально регламентовані форми, пов’язані зі здійсненням правоустановчої, правозастосовчої, правоохоронної функцій виконавчої влади. Саме вони спричиняють найістотніші юридичні наслідки, у зв’язку з чим їхня правова регламентація має важливе значення з позиції забезпечення законності в державному управлінні. Значно меншою мірою регламентовані форми, які не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, інструктування). Тут суб’єктам державного управління надається широка можливість вибору форм.
Утім, незалежно від ступеня правової регламентації форми державного управління економікою мають відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції суб’єкта державного управління; відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності; відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об’єкта управління.
Слід також підкреслити універсальність форм управління стосовно конкретних галузей і сфер економіки. Це означає, що одні й ті самі форми управління можна успішно застосовувати в різних галузях і сферах.
Ураховуючи багатоманіття форм державного управління економікою, для системного дослідження їх скористаймося традиційною класифікацією цих форм на правові та неправові, які виокремлюють за критерієм правових наслідків, спричинюваних ними.
До правових форм державного управління економікою належать дії, які безпосередньо призводять до наслідків правового характеру, а саме: встановлення правових норм або виникнення конкретних правовідносин. Зазвичай до цих форм відносять: видання нормативних актів управління; видання індивідуальних актів управління; укладання адміністративних договорів; здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій [5].
Видання суб’єктами державного управління економікою нормативних актів управління відбувається в ході здійснення ними підзаконної правотворчої діяльності. Основним призначенням цієї форми управлінської діяльності є виконання законів з економічних питань, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру. Річ в тім, що положення законів, як правило, є широкими за змістом і тому в багатьох випад-ках потребують уточнення й конкретизації. Через це суб’єкти державного управління економікою, здійснюючи діяльність, спрямовану на виконання законів, видають нормативні акти управління, в яких встановлюють додаткові правила поведінки (правові норми), необхідні для реалізації положень відповідних законів, що регламентують діяльність в тій чи іншій сфері економічних відносин.
Так, ст. 16 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16.04.1991 р. передбачено механізм ліцензування експортно-імпортних операцій. Для забезпечення ефективної реалізації цього механізму на практиці Кабінет Міністрів України щорічно затверджує перелік товарів, експорт та імпорт яких підлягає ліцензуванню (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліків товарів, експорт та імпорт яких підлягає ліцензуванню, та обсяг квот у 2009 році» від 27.12.2008 р. № 1123). З метою детальної регламентації ліцензійних процедур кожного року Міністерство економіки України визначає порядок ліцензування експортно-імпортних процедур (наприклад, Наказ Міністерства економіки України «Про порядок ліцензування експорту товарів у 2009 році» від 31.12.2008 р. № 933).
У багатьох випадках персоніфікація та конкретизація абстрактних прав та обов’язків суб’єктів господарських відносин, передбачених у законах та нормативних актах управління, потребують юридично-владних дій суб’єктів державного управління стосовно конкретних учасників цих відносин. У таких випадках суб’єкти державного управління економікою видають індивідуальні акти управління, якими визначають зміст прав та обов’язків у конкретних суб’єктів господарських відносин, таким чином, встановлюють персоніфіковані правові зв’язки між ними. Видання таких актів виступає способом зовнішнього вираження діяльності суб’єктів державного управління із застосування норм права, яка полягає у вирішенні конкретних управлінських справ на основі відповідних правових норм.
На відміну від нормативних актів індивідуальні акти не містять приписів, спрямованих на встановлення, зміну або скасування правових норм. Натомість вони виступають в ролі юридичних фактів, що тягнуть за собою виникнення, зміну, припинення конкретних правовідносин. Так, наприклад, на підставі ст. 20 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 01.06.2000 р. орган ліцензування не пізніше п’яти робочих днів від дати складання акта перевірки порушеньліцензійних умов видає розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов або приймає рішення про анулювання ліцензії, що тягне за собою виникнення конкретного правоохоронного правовідношення.
Значно рідше порівняно з вищенаведеними формами в державному управлінні економікою використовується така його форма як укладання адміністративних договорів, що визначені ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України як дво- чи багатосторонні угоди, зміст яких становлять права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єктів владних повноважень, які є однією зі сторін угоди. За своїм суб’єктним складом відповідні адміністративні договори можна поділити на:
— договори між суб’єктами управління економікою (координаційні договори), спрямовані на встановлення правових засад співпраці та взаємодії, розподілу повноважень та визначення сфер відповідальності, координації діяльності в процесі розв’язання спільних державних завдань в тій чи іншій сфері (наприклад, Договір про спільну діяльність щодо розбудови єдиної супутникової системи державного телебачення і радіомовлення України на 2005—2007 роки між Держкомтелерадіо та Національним космічним агентством України);
— договори між суб’єктами управління економікою та об’єктами управління (субординаційні договори), які укладаються з метою визначення засад їх співпраці та взаємодії у процесі реалізації суб’єктами державного управління своїх повноважень, встановлення більш детальних або додаткових порівняно з чинним законодавством, вимог щодо об’єктів і суб’єктів управління в певній сфері (наприклад Меморандум порозуміння між Кабінетом Міністрів України та підприємствами гірничометалургійного комплексу від 10.11.2008 р., Меморандум порозуміння між Кабінетом Міністрів України та підприємствами хімічного комплексу від 17.11.2008 р.).
Особливе правове значення в процесі державного управління економікою мають реєстраційні та інші юридично значущі дії відповідних суб’єктів державного управління. Наприклад, ст.ст. 55, 58 Господарського кодексу України пов’язують виникнення в юридичної чи фізичної особи статусу суб’єкта господарювання із фактом державної реєстрації, що здійснюється в порядку, встановленому Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» від 15.05.2003 р. (зрештою, як випливає зі ст.ст. 80, 87 Цивільного кодексу України, виникненняв організації статусу юридичної особи також неможливе без державної реєстрації). Таким чином, закон пов’язує право на здійснення господарської діяльності з фактом обов’язкової державної реєстрації.
Юридичне значення мають акти суб’єктів державного управління про результати експертиз, акти про результати перевірок, в яких фіксуються факти господарських правопорушень, протоколи про адміністративні правопорушення тощо. Хоча а ні реєстраційні, а ні інші юридично значущі дії самі по собі не містять жодних нормативних чи індивідуальних приписів, що уповноважують або зобов’язують учасників господарських відносин, вони відіграють роль юридичних фактів, з якими законодавство пов’язує виникнення, зміну чи припинення відповідних правовідносин.
До неправових форм державного управління економікою належать дії суб’єктів державного управління, які самі по собі юридичного значення не мають, тобто безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. До неправових форм, зазвичай, відносять здійснення організаційних дій та матеріально-технічні операції [5].
Організаційні дії здійснюються як з метою забезпечення внутрішньої діяльності апарату самих органів державного управління економікою, так і для реалізації їхньої зовнішньої компетенції. Такі дії за характером впливу на об’єкт управління можна поділити на: 1) організаційні дії «м’якого» впливу (проведення інструктувань, роз’яснень змісту і порядку застосування законодавства, проведення засідань, нарад, семінарів; 2) організаційні дії «жорсткого» впливу (здійснення перевірок, інспектувань, вилучень речей і документів тощо).
На відміну від правових форм управління, які впливають на суспільні відносини у сфері господарювання шляхом перетворення їх на відповідні правовідносини, організаційні дії до змін таких правовідносин безпосередньо не призводять через відсутність у них власного юридичного змісту. Утім, останнє ще не означає, що вони взагалі не впливають на перебіг зазначених відносин у суспільстві. Вся різниця полягає в механізмі їхнього впливу.
Якщо в основі дієвості правових форм управління лежить їхня юридична обов’язковість, непорушність їхніх правових настанов і загроза юридичної відповідальності в разі їх порушення, то вплив організаційних дій на свідомість суб’єктів господарювання базується радше на авторитеті держави, її організаційних, кадрових, матеріально-фінансових можливостях, хоча іноді полягає також у застосуванні примусу (наприклад, проведення перевірок, інспек-тувань, експертиз тощо). Таким чином, впливаючи через відповідні організаційні заходи роз’яснення (наприклад, розсилаючи листи, в яких роз’яснюється зміст і порядок застосування законодавства) на правосвідомість учасників суспільних відносин у сфері господарювання, держава опосередковано, так би мовити «м’яко», без дій правового характеру впливає і на відповідні правовідносини, в які вони згодом вступають, а саме: зменшує питому вагу правоохоронних правовідносин і збільшує частку регулятивних.
Здійснення матеріально-технічних операцій (наприклад, дії з підготовки матеріалів для проведення організаційних заходів, складання довідок, звітів, оформлення і розмноження документів тощо) має стосовно вищеназваних форм управлінської діяльності допоміжний, обслуговуючий характер. Їх важливість полягає в забезпеченні функціонування самих суб’єктів державного управління, тобто у здійсненні інформаційно-аналітичної, господарської, фінансової, матеріально-технічної підтримки, діловодства і документування управлінського процесу. Без здійснення матеріально-технічних операцій реалізація функцій державного управління економікою відповідними суб’єктами була би неможливою, отже, їх слід розглядати як матеріально-технічну передумову здійснення державного управління у сфері економіки.
