4.3. ФІСКАЛЬНИЙ ФЕДЕРАЛІЗМ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЙОГО АДАПТАЦІЇ ДО УКРАЇНСЬКИХ РЕАЛІЙ. Частина 3

Як видно з табл. 4.12, наявність 100 %-вої дотації вирівнювання в місцевих бюджетах окремих країн не є перешкодою для їх успішного економічного розвитку. Також немає прямої залежності між низькою часткою дотацій вирівнювання в доходах місцевих бюджетів та загальною тенденцією економічного розвитку. Так, Фінляндія має одну з найнижчих часток дотацій вирівнювання в доходах місцевого бюджету, однак при цьому належить до країн з високим рівнем економічного розвитку.

Варто зауважити, що в країнах з високим рівнем економічного розвитку дотації вирівнювання гармонійно поєднуються з цільовими бюджетними грантами, що дає змогу забезпечити максимально ефективний розподіл бюджетних коштів та їх використання на місцях.

З одного боку, дотації вирівнювання мають допомогти бідним регіонам створити більш привабливі умови для інвесторів. З другого боку, дотації вирівнювання можна вважати антистимулами економічного розвитку, оскільки вони «консервують» наявні недоліки та стримують украй потрібні зміни. Негативні наслідки для економіки в цілому поглиблюються ще й і тому, що регіони, які виступають донорами, могли б використати передані кошти з більшою ефективністю, ніж регіони, які їх одержують.

В Україні основну частку міжбюджетних трансфертів становлять дотації вирівнювання, оскільки 90 % місцевих бюджетів дотаційні (рис. 4.7).

Рис. 4.7. Динаміка часток субвенцій соціального захисту та дотацій вирівнювання в загальних обсягах трансфертів в Україні у 2005–2013 рр [побудовано на основі інформації Державної казначейської служби України]З рис. 4.6 видно, що протягом досліджуваного періоду частка дотацій вирівнювання в загальних обсягах міжбюджетних трансфертів мала тенденцію до зростання до 2010 р. включно; у 2011– 2012 рр. окреслилася тенденція до зниження, що обумовлено як відносною стабілізацією економічного розвитку, так і збільшенням дохідної бази місцевих бюджетів після набуття чинності Податковим кодексом України. Частка субвенцій соціального захисту також мала переважно зростаючу тенденцію; у 2011–2012 рр. з’явилася незначна тенденція до зниження. У 2013 р. у зв’язку з погіршенням економічної ситуації частка дотацій вирівнювання та субвенцій соціального захисту збільшилася.

Якщо порівнювати ситуацію в Україні з іншими країнами (табл. 4.13), то за рівнем дотацій вирівнювання Україна випереджає всі розглядувані країни, крім Іспанії (з 2009 р.). За рівнем субвенцій на соціальний захист Україна випереджала у 2005 р. Угорщину, Корею, Мексику, Словенію, Іспанію, однак, суттєво поступалася Норвегії, Швейцарії, Люксембургу, що обумовлено різницею як у рівнях соціального забезпечення, так і в рівні економічного розвитку. Починаючи з 2009 р. у Мексиці, Словенії, Іспанії та Швеції частка субвенцій на соціальний захист у загальних обсягах міжбюджетних трансфертів менша, ніж в Україні.

Підбиваючи підсумок, резюмуємо, що фіскальному федералізму властиві і позитивні, і негативні характеристики, які виявляються залежно від економічної і політичної зрілості держави. Плюси фіскального федералізму полягають в розподілі не тільки повноважень між різними рівнями влади, але й податкового навантаження між різними адміністративно-територіальними одиницями, завдяки чому вони можуть конкурувати між собою за залучення інвестора. При цьому чіткий розподіл повноважень між рівнями влади в демократичних економічно розвинених країнах зафіксовано в конституціях і чітко прописано в законах. Важливо зазначити, що якщо центр видаткових повноважень переноситься до органів місцевого самоврядування, то вони наділяються реальною, а не декларативною самостійністю. В Україні подібних тенденцій ще немає через такі основні причини:

— нерівномірний рівень економічного розвитку більшості територій, унаслідок чого більшість місцевих бюджетів дотаційні;

— надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні на тлі зменшення кількості сіл та чисельності сільського населення;

— відсутність відповідальності органів місцевого самоврядування за неефективне використання наявних можливостей нарощування власного фінансового потенціалу.

Ці негаразди пов’язані з тим, що в Україні не додержуються основні принципи фіскального федералізму — фінансової автономії та чіткого розмежування владних повноважень між державними органами влади. На нашу думку, реалізація системи фіскального федералізму в Україні потребує реформування адміністративнотериторіального устрою. Для оптимального визначення структури останнього слід додержуватися двох базових принципів — оптимальності розміру регіону та однорідності відокремлюваної одиниці.

Варто зауважити, що у світовій практиці існують кілька підходів до визначення оптимального розміру адміністративно-територіальної одиниці: за площею території, за чисельністю населення, за обсягом компетенцій, за обсягом компетенцій та чисельністю населення.

Переконані, що за базовий критерій доцільно взяти поділ України на економічні райони. За таких умов створення і розвиток фінансового потенціалу регіону передбачатиме максимальне використання економічних переваг саме даного регіону. Фінансування поточних та інвестиційних потреб регіону на цій основі дасть змогу максимально врахувати соціальні та економічні потреби території завдяки відносній однорідності наявних проблем. З огляду на це адміністративно-територіальний устрій країни матиме такий вигляд (рис. 4.8).

Рис. 4.8. Рівні адміністративно-територіального устрою України після пропонованої реформи (розроблено автором)Регіон передбачає об’єднання кількох областей відповідно до чинної схеми економічного районування України. Поділ на краї в межах регіону доречно прив’язати до чисельності населення території, що дасть змогу застосовувати стимули до розвитку бізнесу й акумулювання заощаджень саме на території краю, де мешкає і працює населення. Проведення реформи також передбачає скорочення кількості територіальних громад через їх укрупнення та перетворення на більш життєздатні (табл. 4.14).

Отже, пропонується трирівнева система адміністративнотериторіального устрою: регіон, край, громада. Органи місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою мають бути репрезентовані радами та їх виконавчими органами. Базовим рівнем є громада, яка має створюватися на основі одного або об’єднання кількох поселень. Запропоновані зміни в адміністративно-територіальному устрої дадуть змогу забезпечити децентралізацію як адміністративну, так і демократичну. Якщо адміністративна децентралізація влади передбачає її деконцентрацію, то демократична означає створення дієвої системи місцевого самоврядування, яка здатна реалізувати виконання делегованих їй повноважень.

Пропонована реформа містить елементи деволюції, за якої центральний уряд передає повноваження в ухваленні рішень, фінансуванні та управлінні органам місцевого самоврядування. Це стає можливим завдяки потенціалу самозабезпечення регіонів, який легше реалізувати за умов укрупнення (табл. 4.15).

З даних, наведених у табл. 4.15, видно, що найвищий потенціал самозабезпечення мають Столичний, Північно-Східний, Придніпровський та Донецький регіони, в яких рівень доходів на одного зайнятого найвищий; у даних регіонів нижчий рівень безробіття. Для регіонів з вищим рівнем безробіття (Карпатський, Північно-Західний, Подільський, Центрально-Український) характерний нижчий потенціал самозабезпечення. У 2013 р. потенціал самозабезпечення регіонів України зменшився, що пов’язано з погіршенням як макроекономічної, так і політичної ситуації в країні.

Маємо зауважити, що доходи на одного зайнятого працівника мають невеликий варіаційний розмах проти середнього значення (рис. 4.9). При цьому найбільш стійкими до економічних коливань є ті регіони, що мають розвинутий індустріальний сектор. Це переконує в тому, що основою зростання потенціалу самозабезпечення регіону є розвиток виробничої сфери.

Варто зазначити, що показники розвитку в окремих економічних регіонах відрізняються від середнього з невеликим варіаційним розмахом порівняно із середнім значенням у регіонах, що свідчить про оптимальність розподілу областей у регіонах.–

Рис. 4.9. Відхилення доходів на одного зайнятого в регіонах від середнього значення в Україні у 2012–2013 рр. (побудовано на основі табл. 4.15)

Зменшення відхилення та зростання потенціалу саморозвитку може бути досягнуте завдяки підвищенню рівня зайнятості в регіонах, відновленню регіональної інфраструктури та розвитку бізнесу. Потенціал саморозвитку пов’язаний з показниками бюджетного потенціалу регіонів (табл. 4.16).

Дані табл. 4.16 підтверджують, що реформа адміністративнотериторіального устрою на основі економічного районування дасть змогу зменшити диспропорції регіонального розвитку за бюджетом на одну особу. Найбільше виробництво ВРП на одну особу — у Столичному, Придніпровському та Донецькому регіонах. Саме вони мають найбільший бюджетний потенціал завдяки розвинутому промисловому сектору. Разом з тим дані регіони залучають значні обсяги трансфертів з державного бюджету. Така ситуація склалась унаслідок того, що чинна система міжбюджетних відносин передбачає практично повне вилучення податкових надходжень на користь державного бюджету, а потім регіони одержують частину коштів назад у вигляді трансфертів, однак незалежно від їхнього попереднього внеску.У контексті теорії суспільного вибору така ситуація є яскравим прикладом гри з нульовою сумою, яка була описана В. Райкером у 1962 р . Відповідно до його гіпотези, оскільки кошти тих, хто програв, є джерелом доходів тих, хто виграв, останні будуть тим багатші, чим більша буде кількість тих, хто програв. У такому разі зростає ризик не тільки неефективного використання бюджетних коштів унаслідок нераціонального фінансового вирівнювання, але й ризик їх прямого розкрадання через повну незаінтересованість місцевих органів влади нарощувати свій бюджетний потенціал. За правилом більшості це означає, що група тих, хто програв (а це прості громадяни) зростатиме доти, доки більшість не виявиться недостатньою для ухвалення рішення. Таке рішення може стосуватися не тільки участі у виборах (у чому заінтересована влада), але й дальшої участі в такій грі. У разі коли більшість громадян стане проти продовження такої гри, зростатиме напруження в суспільстві, котре, якщо не буде адекватної реакції влади, може перерости в неприхований конфлікт.

Менші відмінності в регіональному розвитку дають змогу зробити механізм надання міжбюджетних трансфертів більш прозорим, що знизить ризик неефективного витрачання бюджетних коштів. Реалізація потенціалу саморозвитку та бюджетного потенціалу регіонів у перспективі дасть змогу розширити їх власний фінансовий базис. Однак мінімізація відмінностей у економічному та соціальному розвитку регіонів є не єдиним ключем до нарощування їх бюджетного потенціалу. Ішим важливим кроком є створення умов, за яких регіони зможуть максимально витрачати на свої потреби зароблені власними силами кошти.

Отже, на підставі викладеного можемо зробити висновок, що фіскальна децентралізація залишається єдиним способом нарощування фінансового потенціалу регіонів, що сприятиме забезпеченню фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. На сучасному етапі розвитку економіки України існують передумови розвитку процесів фіскальної децентралізації, найвища ефективність яких може бути забезпечена на основі проведення адміністративно-територіальної реформи, спрямованої на укрупнення територіальних громад та утворення регіонів на основі об’єднання областей.