В останній чверті XX ст. відбулися значні зміни в організації світових систем міжбюджетних відносин у напрямі їхньої подальшої децентралізації. У літературі з публічних фінансів ці тенденції отримали назву фіскальної децентралізації (fiscal decentralization).
У загальному розумінні термін «фіскальна децентралізація» можна інтерпретувати як процес передачі прав, компетенції та відповідальності в бюджетній сфері від центральних органів державної влади на користь квазінезалежних (тобто ієрархічно непідконтрольних центральному урядові) субнаціональних органів публічної влади. Конкретні напрями фіскальної децентралізації полягають у закріпленні за субнаціональним рівнем виключних функцій і прав щодо надання суспільних послуг, визначення податкової бази та установлення податкових ставок, здійснення бюджетних запозичень.
Для оцінки рівня фіскальної децентралізації можуть застосовуватися різні кількісні показники, а саме:
• частка видатків (доходів) субнаціональних органів влади в загальному обсязі публічних видатків (доходів) — індекс фіскальної децентралізації;
• частка доходів, що контролюється субнаціональними органами влади, в їхніх загальних доходах;
• частка делегованих видатків у загальних видатках субнаціональних органів влади;
• частка трансфертів у загальному обсязі доходів субнаціональних органів влади.
Основними теоретичними положеннями концепції фіскальної децентралізації є нормативний та позитивний підходи до аналізу ефективності функціонування децентралізованих моделей міжбюджетних відносин. Предметом дослідження нормативного підходу є пошук оптимальних параметрів організації міжрівневих бюджетних зв’язків у контексті «традиційної» теорії фіскального федералізму, позитивного підходу — емпіричне тестування нормативних гіпотез щодо впливу фіскальної децентралізації на окремі аспекти соціально-економічного розвитку.
Однією з перших теоретичних розробок у межах теорії бюджетного федералізму, в якій досліджується механізм надання суспіль-них благ у країнах з багаторівневим бюджетним устроєм, є модель міжмуніципальної конкуренції Тібу. У цій моделі поведінка індивідуумів під час користування локальними суспільними благами порівнюється із процесом вибору найприйнятнішого комплекту товарів та послуг з кількох варіантів, що пропонуються в різних «торговельних точках», тобто муніципалітетах. Споживач виявляє свої вподобання шляхом міграції між ними. Як припускає Ч. Тібу, в ідеальному випадку така поведінка приводить до виникнення конкуренції між муніципалітетами, у результаті якої суспільний сектор економіки, аналогічно приватному, надає споживачеві повну свободу у виборі найефективнішого рівня споживання кожного блага. При цьому бажання чи небажання переїжджати на нове місце проживання дає змогу визначити попит на суспільні блага. Ціною останніх є величина податків, що сплачуються споживачем до відповідних бюджетів. Доки гранична величина здійснюваних індивідуумом податкових платежів є еквівалентною граничним витратам з надання суспільних благ, рівновага, так само, як і в приватному секторі, буде умовно оптимальною за Парето.
Модель Тібу виходить із таких базових припущень: абсолютна мобільність споживачів і відсутність транспортних витрат; можливість отримати повну інформацію щодо видатків і доходів відповідного бюджету; велика кількість юрисдикцій; відсутність обмежень на працевлаштування; відсутність зовнішніх екстерналій під час надання суспільних послуг; постачання суспільних благ на умовах забезпечення мінімальних середніх витрат у кожній юрисдикції. Остання вимога передбачає, що, по-перше, для кожного комплекту суспільних послуг існує оптимальний розмір юрисдикції (чисельність населення), із бюджету якої дані послуги фінансуються, по-друге, юрисдикції, чисельність населення в яких є нижчою (вищою) за оптимальний рівень, докладають відповідних зусиль до залучення (стримування) нових мешканців. Отже, ефективність споживання місцевих суспільних благ досягається міграцією населення між юрисдикціями, а ефективність їх (благ) виробництва — завдяки конкуренції між юрисдикціями під час залучення нових мешканців або «витіснення» зайвих.
На підставі аналізу моделі Тібу можливо зробити такі висновки. По-перше, державна політика, спрямована на стимулювання мобільності населення й підвищення рівня поінформованості мешканців щодо альтернативних можливостей отримання суспільних благ, сприяє зростанню ефективності субнаціональних бюджетних видатків. По-друге, децентралізація надання суспільних послуг забезпечує збільшення як особистого, так і суспільногодобробуту. Останнє забезпечується завдяки необхідній міжмуніципальній диференціації структури та якості суспільних послуг, що відповідають уподобанням населення певної юрисдикції.
Утрати в суспільному добробуті внаслідок існування обмеженої кількості варіантів надання суспільних благ можуть бути проілюстрованими за допомогою такого графіка (рис. 7.2). Нехай є дві юрисдикції А і B, в яких проживають мешканці з однорідними вподобаннями щодо рівня споживання певного суспільного блага. D A і D B — репрезентативні криві попиту, відповідно для юрисдикцій А і B. D M — крива попиту медіанного споживача. Передбачається, що граничні витрати (MC) на надання суспільного блага є постійними. Центральний уряд установлює певний обсяг надання суспільного блага (Q M ), за якого граничні вигоди від споживання блага медіанним споживачем дорівнюють граничним витратам на виробництво блага. У результаті узагальнений індивідуум з юрисдикції А зазнає втрат у рівні свого добробуту, оскільки змушений сплачувати ціну вищу, ніж він готовий заплатити за Q M . Індивідуум В зазнає втрат, оскільки змушений споживати менший обсяг суспільного блага, ніж йому до вподоби. Потенційні втрати зображено в заштрихованих трикутниках. Якщо юрисдикціям дозволити встановлювати обсяг надання суспільного блага, що відповідає Q A та Q B , втрати в суспільному добробуті буде усунуто. Звичайно, на нижчих рівнях також завжди є ті, хто опиняється в меншості у своїх уподобаннях щодо рівня надання суспільних благ. Економічно це також означатиме втрати в добробуті, але кількість таких суб’єктів зазвичай є меншою, ніж за централізованої пропозиції товарів.
Підвищення економічної ефективності надання суспільних благ є відправною точкою в дебатах щодо переваг децентралізації міжбюджетних відносин. Термін «економічна ефективність» у контексті надання суспільних благ містить кілька аспектів: ефективність виробництва, ефективність розподілу (аллокації) та ефективність фінансування суспільних послуг. Отже, у децентралізованій моделі міжбюджетних відносин ефективність виробництва суспільних благ досягається завдяки мінімізації витрат у результаті конкуренції між юрисдикціями на «ринку» суспільних послуг; аллокаційна ефективність досягається за рахунок кращого поєднання набору суспільних послуг з уподобаннями мешканців певної юрисдикції, що є наслідком досконалішої інформації, якою володіє місцева влада; ефективність фінансування суспільних послуг забезпечується завдяки тому, що платники із більшою готовністю сплачують податки до бюджету, якщо гранична корисність певного суспільного блага наближається до граничноївеличини сплачуваних податків (інакше кажучи, платники охочіше сплачують податки за надання такого рівня послуг, що якнайкраще відповідає їхнім уподобанням).
Рис. 7.2. Втрати в суспільному добробуті внаслідок централізованої пропозиції суспільних послуг
За нормативною теорією перевагою фіскальної децентралізації є те, що вона сприяє підвищенню рівня відповідальності субнаціональних органів влади перед своїми виборцями у процесі надання суспільних благ. Оскільки місцеві політики є безпосередньо підзвітними й підконтрольними перед своїми виборцями, рівень корупції на субнаціональному рівні є меншим, ніж на національному. Також існує думка, що одним з мотивів виникнення корупції в органах державного управління є монополія останніх на процес прийняття певних рішень, у тому числі в бюджетній сфері. Відповідно фіскальна децентралізація обмежує монопольні права держави, а отже — знижує рівень корупції в органах державної влади. Водночас деякі дослідження показують, що фіскальна децентралізація призводить до підвищення рівня корупції внаслідок злиття місцевої еліти з місцевою владою.
Важливим виявом неефективності децентралізації міжбюджетних відносин є виникнення ефекту різниці в чистих фіскальних вигодах (net fiscal beneafits). З погляду споживача чиста фіскальна вигода визначається як різниця між вартістю отриманих суспільних благ і витратами, понесеними на їх придбання (у формі сплачених податків і зборів). За умови конкуренції між юрисдикціями на ринку суспільних благ громадяни, обираючи місце проживання, беруть до уваги як суму свого потенційного чистого заробітку (заробітку після сплати податків), так і чисту фіскальнувигоду. Разом з тим, оптимальний розподіл трудових ресурсів між юрисдикціями передбачає вибір місця проживання, виходячи лише з міркувань отримання чистого заробітку.
На сьогоднішній день теорія публічних фінансів не містить однозначних рекомендацій щодо того, застосування якої моделі міжбюджетних відносин, централізованої або децентралізованої, призводить до більшої економічної ефективності. Централізація і децентралізація не є взаємовиключними поняттями. У більшості країн належний баланс централізації та децентралізації необхідний для ефективного та продуктивного функціонування уряду. Водночас можна стверджувати про існування з останньої чверті ХХ ст. чіткої тенденції до децентралізації міжбюджетних відносин у світі, зумовленої низкою об’єктивних чинників, зокрема розгортанням процесів регіоналізації та глобалізації, з одного боку, та поглибленням процесів демократизації публічної влади — з другого. Розширення фіскальних повноважень субнаціональних органів влади спричинює ризики політичного та економічного характеру щодо збереження державою своєї цілісності та поступовості розвитку. З огляду на це розроблення адекватних механізмів державного регулювання й координації фінансових відносин між рівнями влади є необхідною умовою побудови ефективної бюджетної системи. Більше того, у країнах з перехідною економікою, в яких вплив ринкових регуляторів міжбюжетних відносин (запропонованих у моделі Тібу) обмежується внаслідок нерозвинутості ринків нерухомості, проведення непрозорих виборів на місцевому рівні та відсутності достовірної й повної інформації щодо діяльності місцевої влади, посилення контролюючих і наглядових функцій державних органів влади в бюджетному процесі може стати одним із вирішальних чинників утвердження моделі політичної та економічної демократії в цих країнах.
