Posibniki.com.uaМакроекономікаБюджетні пріоритети України у контексті суспільного вибору2.1. ЕВОЛЮЦІЯ СВІТОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ДУМКИ ЩОДО СУТНОСТІ І РОЛІ БЮДЖЕТУ. Частина 2


< Попередня  Змiст  Наступна >

2.1. ЕВОЛЮЦІЯ СВІТОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ДУМКИ ЩОДО СУТНОСТІ І РОЛІ БЮДЖЕТУ. Частина 2


Більш радикально стабілізаційні ефекти бюджету описує А. Лернер (у рамках сформульованого ним підходу функціональних фінансів). На його думку, податки та бюджетні видатки є інструментами досягнення макроекономічних цілей щодо підтримування стабільності цін та повної зайнятості, унаслідок чого бюджетний баланс не має принципового самостійного значення . Такий підхід у концепції циклічно збалансованого бюджету в сукупності з автоматичними стабілізаторами Е. Хансена перетворив ідею з приводу стабілізаційної функції бюджетної політики у достатньо завершену систему. Ця ідея знайшла підкріплення в оптимістичних оцінках сталості величини державного боргу в розрізі ділового циклу (оскільки зростання видатків понад величину податків за умов рецесії мало б бути цілком компенсоване зростанням податкових надходжень на фазах експансій, привносячи циклічні коливання у величину державного боргу, але залишаючи сталою його величину в тенденції) .

Питання відновлення цінової стабільності наприкінці ХХ ст. у поєднанні з більш жорсткою монетарною політикою обумовило проблему більш гнучкого бюджетного підходу. Негаразди, які були викликані бюджетною політикою кейнсіанського типу 1960–1980-х рр., засвідчили, що система циклічного збалансованого бюджету не спрацьовує через проблему дефіцитного зміщення дискреційних заходів, переоцінену стабілізаційну ефективність видатків та брак політичного контролю за борговою стійкістю. Із цього періоду гнучкий бюджетний підхід починає розглядатись у більшості країн світу в контексті рамкових інституціональних обмежень у системі у вигляді бюджетних правил.

Перебудова бюджетної політики на основі відновлення механізму автоматичної стабілізації в сукупності з контролем за суверенною борговою стійкістю, будучи характерною ознакою бюджетних реформ кінця ХХ — початку ХХІ ст. у більшості розвинених країн , показала, що жорсткі правила бюджетного балансу, які передбачають досягнення рівності між податками та видатками на щорічній основі, не відповідають ідеї застосування бюджетної політики як стабілізаційного інструменту. Новий концептуальний образ мікс-політики передбачає консервативну монетарну політику цінової стабільності та контрциклічну бюджетну політику, яка б давала можливість знижувати коливання ділового циклу .

Отже, сучасна практика перебудови бюджетної політики дає змогу уточнити теоретичну класифікацію бюджетних правил з міркувань належності до шкіл макроекономічної науки. Так, бюджетні правила поділяються:

1) на неокласичні, основне призначення яких полягає в обмеженні дефіцитного зміщення та державного боргу, а також гарантуванні стійкості державних фінансів. Звідси неокласичними бюджетними правилами є обмеження типу збалансованого бюджету та «золотого правила»;

2) нові кейнсіанські, завдання яких — забезпечення бюджетною системою макроекономічної стабілізації, яка викликала б довіру.

Практично всі правила щодо циклічного збалансування бюджету, структурно збалансованого бюджету, збалансованого первинного бюджету тощо відповідають логіці гнучкого підходу до економічних коливань, оптимальна реакція на які не має обмежуватися щорічною рівновагою бюджетних надходжень та видатків . Тобто збалансування бюджету має відбуватись у межах економічного циклу. Однак проблема полягає в тому, що економічний цикл часто не збігається з політичним, що є джерелом ризику розбалансування державних фінансів.

Найбільшою мірою принципам бюджетної дисципліни та жорстких кредитних обмежень інституціональних організацій бюджетної системи, які гарантують фіскальну платоспроможність у коротко- та довгостроковій перспективі, відповідає правило збалансованого бюджету. Додержання його на практиці може мати низку експансивних ефектів, пов’язаних з підвищенням довіри до бюджетної політики держави .

Повною мірою бюджетне правило збалансованого бюджету реалізовується в бюджетній системі тільки в разі нульового рівня державного боргу. За умов нагромадження певної величини державного боргу ситуація змінюється. Суттєвим недоліком його крім уже згаданої раніше жорсткості проциклічності є можливе підвищення варіативності видатків у часі, оскільки в разі контролю за щорічним бюджетним балансом у системі будь-які коливання процентних виплат одразу підвищують депресію величини первинного сальдо бюджету. Якщо мультиплікатор бюджетних витрат не є великий, уся проблема зводиться до необхідності здійснення постійних перерозподільних маніпуляцій у бюджетній системі в рамках наявної структури бюджету. Якщо мультиплікатор буде значний, з’являтимуться додаткові негативні проциклічні ефекти .

Не менш важливою проблемою даного правила є й те, що воно потребує застережень на випадок бюджетного профіциту. Інакше зростання бюджетних ресурсів унаслідок податкових надходжень під час буму супроводжуватиме нерезонне підвищення бюджетних видатків. А згладжування процентних виплат чи намагання уникнути підвищення податків або зменшення видатків для їх здійснення може супроводжуватися підвищенням обсягів рефінансування державного боргу, що не в змозі забезпечити довгострокову боргову стійкість у бюджетній системі. Перманентне рефінансування якраз і є тим важелем, який послаблює зв’язок між правилом бюджетного балансу та борговою стійкістю в довгостроковій перспективі функціонування бюджетної системи .

Більш м’яким варіантом правила збалансованого бюджету є обмеження щорічного загального бюджетного дефіциту . Економічно обґрунтована і визначена на законодавчому рівні межа первинного дефіциту дозволяє пристосуватись бюджетній системі до циклічних коливань. Сам бюджетний дефіцит розглядається як невід’ємний елемент компенсації шоків, а функціонування автоматичних стабілізаторів передбачає гнучкість реакції податків та видатків на коливання ВВП та зайнятості. Як результат таких дій утворення бюджетної рівноваги в системі виконуватиме стабілізаційну місію.

Застосування такого правила в бюджетній системі без дії автоматичних стабілізаторів не мало б достатньої стабілізаційної ефективності для економічного розвитку та зростання добробуту населення, його дія була б зведена виключно до контролю за збільшенням бюджетного боргу держави. Коливання процентних виплат у разі його застосування не так механічно передається поведінці сумарного обсягу видатків, як у разі ситуації збалансованого бюджету. Можливості для компенсації процентних виплат в межах загального дефіциту також мають допускати більш гнучку реакцію та шоки.

Недоліки даного бюджетного правила пов’язані з лімітом дефіциту в системі, визначеного правилом. Коли він нижчий за процентні виплати, суттєво обмежується ефективна дія застосування первинного профіциту зі стабілізаційною метою, оскільки потреби в бюджетному імпульсі (додаткові порції чистих видатків) можуть не збігатися з обсягом процентних виплат.

Збіг у часі зростання процентних виплат і збільшення первинного профіциту (адже уряд не може зменшити первинний профіцит, якщо на загальний дефіцит накладено обмеження), зменшити який уряд не може з огляду на звуження податкової бази, правило контролю за загальним дефіцитом також породжує проциклічні ефекти.

Якщо шок є достатньо сильним або економіка обтяжена державним боргом і її структурною рисою є коливання обсягу випуску з року в рік, то стабілізаційні властивості даного правила в бюджетній системі будуть мізерні. У разі рефінансування процентних виплат призначення правила контролю за державним боргом у системі також може не гарантувати стабільності у сфері платоспроможності.

З міркувань досягнення довіри та контролю за дефіцитним зміщенням це правило суттєво поступається правилу збалансованого бюджету, хоч допускає певну гнучкість, у разі коли інституціональні організації бюджетної архітектоніки справді можуть варіювати величиною первинного бюджетного балансу усіх ланок системи. Можливість сумістити обмеження на дефі-цитне зміщення із м’якою роботою автоматичних стабілізаторів є головною перевагою даного правила у бюджетній системі .

Застосування у бюджетній системі золотого правила, яке передбачає додержання еквівалентності між дефіцитом бюджету та державними інвестиціями, може дати кілька важливих макроекономічних ефектів. Вони роблять його достатньо ефективним засобом орієнтації бюджетної політики на довгострокову стабільність. По-перше, досягнення такої еквівалентності в бюджетній системі знімає питання про те, що дефіцитне зміщення призводить до витіснення інвестицій і зменшує запас капіталу в довгостроковому періоді, а забезпечення міжгенераційної рівності у бюджетній системі захищає від конкурентних маніпуляцій у царині бюджетного процесу . По-друге, збільшення дефіциту в момент шоку на основі вияву активної бюджетної політики підтримки сукупного попиту має більш потужний антициклічний ефект. Як показує досвід, мультиплікатор бюджетних інвестицій є теоретично вищим, ніж мультиплікатор поточних витрат, що дозволяє розраховувати і на сильнішу контрциклічну ефективність даного бюджетного правила . По-третє, активна бюджетна інвестиційна політика сприяє зростанню довіри до інституціональних організацій системи і підвищенню ефективності приватних інвестицій і тому є важливим елементом забезпечення довгострокового економічного зростання . На наш погляд, додержання золотого правила для економік з низьким рівнем розвитку має як переваги, так і недоліки. До переваг можна віднести зменшення ризиків розбалансування державних фінансів, а до недоліків — стримування темпів економічного розвитку внаслідок суворого обмеження дефіцитного фінансування.

Свій критичний відбиток на золоте правило накладають і сучасні наукові дискусії економістів і фінансистів з приводу проблеми превалювання фізичного або інтелектуального капіталу в забезпеченні перманентних позитивних шоків продуктивності в постіндустріальному суспільстві. Зміст золотого правила розмиває повне ототожнення видатків на науку й освіту з державними інвестиціями. Обмеження ж його трактування виключно вкладаннями у фізичний капітал явно не враховує зміни структури сучасної постіндустріальної глобальної економіки. Звідси — ризик нерівноважного характеру державних інвестицій, що повністю корелюють із дефіцитом у бюджетній системі, аналогічний ризику їх неефективності з ринкового погляду .

Окремим випадком вразливості може бути відкрита економіка, де масштабні державні бюджетні інвестиції швидко погіршують загальний платіжний баланс. За умов чутливості імпорту до змін сукупних видатків, особливо довгострокових, запровадження золотого правила в бюджетній системі таких країн провокує зростання зовнішнього боргу. За умов високої спеціалізації державні інвестиції набагато сильніше впливатимуть на підвищення глобальної конкурентоспроможності країни. Вразливість країни до імперфекцій на глобальних ринках фінансового капіталу може суттєво нейтралізувати контрциклічні властивості даного бюджетного правила, навпаки, поглиблюючи проциклічність, визначену неоднорідністю можливостей залучати та повертати зовнішній борг. Цим обумовлене використання золотого правила тільки у країнах з потужним фінансовим сектором, плаваючими валютними курсами та валютами, що мають глобальний обіг. Це перш за все Великобританія і Німеччина, запровадження золотого правила в бюджетних системах яких не призводить до конфлікту зовнішніх зобов’язань з валютною деномінацією .

Більш повно забезпечує підтримку довгострокової платоспроможності в системі бюджетне правило — державний борг до ВВП . Воно передбачає, що обсяг валових зобов’язань уряду не має перетнути межу, яка встановлюється на рівні оптимального значення боргового навантаження на бюджету систему. Наприклад, за новою угодою «Fiscal Compact» щодо регулювання дефіцитів бюджету в Єврозоні, яка набула чинності з 01.01.2013, передбачається:

1. Загальний дефіцит бюджету не більший від 3 % ВВП і структурний дефіцит бюджету (без урахування фази бізнес-циклу), що не перевищує 0,5 % ВВП, якщо державний борг країни більший за 60 % ВВП (інакше допускається досягнення 1 % структурного дефіциту).

2. У разі порушення запускається механізм автоматичного коригування дефіциту.

3. Розроблення механізму здійснює Єврокомісія, а контроль виконання бюджетного правила покладається на Європейський суд.

4. Штраф за відхилення від імплантації бюджетного правила досягає 0,1 % ВВП і надходить у Європейський бюджет або ESM.

5. Країни, які мають рівень боргу більший за 60 %, повинні щороку скорочувати його на ? (близько 5 % ВВП у рік).

6.Країни, чиї бюджети не відповідають бюджетному правилу, ухвалюють календар збіжності. Частіше за все на збіжність дається 2-3 роки. Наприклад, Німеччина, яка досягла 0,5 % структурного дефіциту у 2012 р., виконала норматив на два роки раніше програми, підготовленої для країни Європейською Комісією.

7. Країни, які умисно не досягнуть цільових показників на горизонті періоду збіжності, мають ухвалити програму «Excessive Deficit Procedure», яка передбачає проведення структурних реформ .

Важливе значення для ефективного функціонування бюджетної системи за умов існування державного боргу має його струк

Государственные бюджеты Европейской «большой четверки» в 2013 году: влияние на экономический рост // Сбербанк ; Центр макроэкономических исследований. — ноябрь 2012. — С. 6.тура. Без виходу за межі статистично усередненого значення боргової стабільності погіршувати суверенну платоспроможність може у бюджетній системі зміщення в бік коротших фінансових запозичень. Теоретично зв’язок між кривою дохідності та структурою державного боргу достатньо жорстко детермінований уже акумульованою величиною останнього. Можливості для формування сприятливої структури зобов’язань меншою мірою визначаються співвідношенням державного боргу до ВВП за умов панування певного періоду на ринку ситуації глобальноцентричного підвищення попиту на суверенні боргові інструменти. Зменшення тягаря процентних витрат, тягнучи за собою звуження первинного профіциту, може сприйматись як поява додаткових можливостей для рівноважного дефіцитного зміщення в бюджетній системі. Тому вже в середньостроковій перспективі наявність виключно одного ліміту на зростання державного боргу не гарантує оптимального результату та ефективного функціонування бюджетної системи.

Тенденцію до погіршення строкової структури державного боргу в моменти шоків доведено на прикладі навіть розвинених країн ЄС, які свідомо йшли на це під час глобальної фінансової кризи . У періоди стресу боргову бюджетну політику роблять надмірно зосередженою на короткострокових завданнях, що обумовлює потребу в бюджетних коштах для підтримки реальної економіки. За ординарних обставин строковість і вартість запозичень, які впливають на майбутню стабілізаційну ефективність бюджетної політики, були би неприйнятні. Підвищення податків може спровокувати погіршення структури боргу і підвищення бюджетних виплат. А поліпшення умов на ринку капіталу може спровокувати необхідність підвищення боргового навантаження в системі, яке б дало зменшення процентного навантаження завдяки рефінансуванню менш вигідних фінансових позичок. Погодження в певні моменти уряду на погіршення умов запозичень, навіть якщо й не порушує формального правила обмежень на зростання державного боргу, може привести економіку в стан вищого рівня податкового і боргового навантаження одночасно . Ризики зростання боргового та податкового навантаження є більшими в країнах з низьким рівнем економічного розвитку та нерозвиненими громадянськими інститутами, внаслідок чого контроль за діяльністю уряду з боку суспільства є суто номінальним.

Як бачимо з викладеного, сучасні європейські економісти, на відміну від попередників, більше уваги приділяють проблемам боргового навантаження на економіку та взаємозв’язку боргового навантаження з процесами формування дохідної та видаткової частин бюджету. Крім того, підвищується інтерес до ролі бюджету в суспільстві не тільки з погляду забезпечення суспільними благами, але й з погляду формування суспільної думки про державу. Тож вважаємо, що можна вести мову про формування суспільно-інституціонального підходу до дослідження бюджету.

Слід зазначити, що американські економісти більше уваги приділяли проблемі децентралізації бюджетних потоків, що пов’язано з особливостями адміністративно-територіального устрою країни . До середини двадцятого століття дослідження фокусувалися на обсягах та структурі бюджетних видатків, а починаючи з середини двадцятого століття головні ідеї почали зміщуватись у бік розв’язання проблеми раціонального розподілу бюджетних потоків між бюджетами різних рівнів, а також оптимального застосування бюджетного інструментарію у сфері регулювання економік. Зміщення акцентів на бюджет як інструмент регулювання економіки пов’язане з тим, що на той час бюджетна система США остаточно сформувалась і була здатна забезпечити необхідне акумулювання фінансових ресурсів, тому дальше вдосконалення бюджетного інструментарію могло здійснюватись у частині його регуляторних властивостей. Також саме американські економісти із середини ХХ ст. активно розвивають ідеї щодо зв’язків між акумулюванням та використанням бюджетних коштів і політичними процесами, що також свідчить про домінування інституціонального підходу в їхніх дослідженнях.

Підсумовуючи, еволюцію економічної думки щодо сутності і ролі бюджету подамо у вигляді табл. 2.1.

Таблиця 2.1

ЕВОЛЮЦІЯ ПІДХОДІВ ДО ДОСЛІДЖЕННЯ РОЛІ БЮДЖЕТУ

Підхід Період Основні ідеї Представники

Примітка: складено автором.

Як видно з таблиці, деякі підходи розвивалися паралельно, тому практично неможливо встановити коректні часові межі між ними, що свідчить про багатогранність досліджуваної проблеми та обумовлює формування й розвиток нового підходу (суспільноінституціонального), який синтезував у собі ліпші напрацювання попередніх.Важливість обґрунтування ролі бюджету в інноваційному просторі, який формується в Україні під впливом тенденцій глобалізації економічного і соціального життя, полягає у розумінні її трансформації. Разом із фінансовим сектором архітектоніка бюджетної системи трансформується в розрізі кількох площин: зміни величини бюджетних ресурсів; адаптації до нових інституціональних умов; реформування та модернізації у контексті визначених пріоритетів. Як пише Дж. Стігліц, національні уряди тепер мають брати до уваги зовнішній світ, коли вони розробляють політику в галузі податків і витрат. За умов, коли фірми вільні, уряди мають турбуватися про те, як політика в галузі податків і витрат вплине на конкурентоспроможність інвестицій їх країн . Нові державні фінанси мають брати до уваги глобальні екстерналії (зовнішні ефекти), що примушує вмонтовувати національну бюджетну політику в структуру глобальної фінансової політики на основі міжнародного співробітництва в межах національних кордонів і бюджетних можливостей. Для України це набуває особливої ваги, оскільки зростання її відкритості веде до взаємозалежності, з якою простіше справлятися за допомогою співробітництва. Національна бюджетна система за таких умов більше не може залишатися тільки силовою (командною з центру), а має набувати рис самопідтримувального системного тренду.

Отже, на етапі формування засад економічної думки стосовно до сутності і ролі бюджету останній досліджувався переважно з позиції фінансового плану держави або фонду централізованих фінансових ресурсів. Еволюція економічної думки пов’язана із трансформаціями в економічному і політичному середовищі, які змістили акценти на сутність бюджету як суспільного надбання та його роль як одного з інструментів державного регулювання економіки. Значення бюджету в системі державного регулювання зростає не тільки в результаті трансформацій у механізмі виконання ним перерозподільної функції, але й завдяки розвитку його інституціональних властивостей, що обумовлює потребу дослідження його сутності та характеристик на інституціональних засадах.


< Попередня  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
2.2. ІНСТИТУЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ БЮДЖЕТУ ТА БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ. Частина 2
2.3. БЮДЖЕТ І БЮДЖЕТНІ ПРІОРИТЕТИ У КОНТЕКСТІ ТЕОРІЇ СУСПІЛЬНОГО ВИБОРУ
Розділ 3. Координація державних і бюджетних пріоритетів у контексті теорії суспільного вибору. 3.1. ТРАНСФОРМАЦІЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВИ ТА БЮДЖЕТНИХ МЕХАНІЗМІВ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ
3.1. ТРАНСФОРМАЦІЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВИ ТА БЮДЖЕТНИХ МЕХАНІЗМІВ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ. Частина 2
3.1. ТРАНСФОРМАЦІЯ ФУНКЦІЙ ДЕРЖАВИ ТА БЮДЖЕТНИХ МЕХАНІЗМІВ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ. Частина 3.
Дисциплiни

Англійська моваБанківська справаБухгалтерський облікЕкономікаМікроекономікаМакроекономікаЕтика та естетикаІнформатикаІсторіяМаркетингМенеджментПолітологіяПравоСтатистикаФілософіяФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki