Значні зміни в ідеологію бюджетотворення та планування показників бюджету в Україні внесено запровадженням програмноцільового методу складання бюджету, що є принципово відмінним від постатейного підходу, який традиційно застосовувався в Україні (рис. 4.2).
Рис. 4.2. Відмінності програмно-цільового методу від постатейного підходу до складання бюджету
Уряд України затвердив Концепцію застосування програмно-цільового методу до формування бюджету, який передбачає встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів і результатами їх використання. Це визначено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. Програмно-цільовий метод складання та виконання бюджету новий для України, але він успішно випробуваний у західних демок-ратіях упродовж останніх десятиліть. Згідно з цим методом кошти мають визначатися під конкретну мету, поставлену урядом та законодавцями, у вигляді загальнонаціональної програми.
Метод припускає, зокрема, середньострокове бюджетне планування. Тобто головні розпорядники бюджетних коштів на підставі програми діяльності Кабінету Міністрів України планують на середньостроковий період свою діяльність, а також обсяг необхідних засобів для досягнення поставлених цілей.
Програмно-цільовий метод складання бюджету — це практика групування різних видів бюджетних видатків в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття видатків була закріплена за певним видом програми. Програма — це комплекс взаємозов’язаних бюджетних заходів, які потрібно здійснити або які вважаються за необхідні для досягнення спільного бюджетного результату чи одержання бажаного наслідку. Кожна програма визначається своєю особливою бюджетною метою. Усі заходи, передбачені програмою, мають підлягати класифікації в одній загальній функціональній класифікації [49].
Згідно з бюджетною методологією та практикою зарубіжних країн система планування бюджету за програмно-цільовим методом — це система прийняття рішень щодо розробки, аналізу, запровадження програм та розподілу ресурсів, а також оцінки наслідків виконання бюджету. Ця система формування бюджету охоплює три основні етапи:
1. Стратегічне планування бюджету — визначення та прогнозування довго- та середньострокових цілей, для досягнення яких необхідно спрямувати діяльність уряду на розробку стратегічних заходів для реалізації цих цілей. Обов’язковим елементом цього етапу є відбір переліку відповідних напрямів і завдань згідно з фінансовими можливостями.
2. Формування бюджетних програм — розробка, аналіз та відбір програм, які необхідно реалізувати головним розпорядникам для досягнення цілей, визначених на етапі стратегічного планування в програмних і прогнозних документах. На цьому етапі головні розпорядники розробляють програми, які вони повинні реалізовувати відповідно до програмних прогнозних документів уряду, визначають чіткі цілі, конкретні завдання та строки щодо їх реалізації (однорічні або багаторічні програми). Тобто кожне міністерство, інший центральний орган виконавчої влади повинні мати проект чіткого плану своєї діяльності на короткостроковий (1 рік) та середньостроковий (від 3 до 5 років) періоди, який складається з окремих програм.
3. Складання бюджету — визначення й аналіз ресурсів, необхідних для реалізації програми і, відповідно, досягнення поставлених цілей, та оцінювання очікуваних результатів. На цьому етапі головний розпорядник на підставі плану своєї діяльності на коротко- та середньостроковий періоди чіткіше розподіляє людські, матеріальні та інші ресурси, необхідні для виконання певної програми, обраховує їх вартісну оцінку і приводить у відповідність до можливостей бюджету. У результаті подається бюджетний запит міністерства, сума видатків на відповідну бюджетну програму визначається виходячи з результатів роботи головного розпорядника в минулих та поточних роках, оцінки плану його діяльності на коротко- та середньостроковий періоди щодо відповідності програмним і прогнозним документам уряду, очікуваних результатів реалізації програми на плановий та наступні роки та граничного обсягу видатків головного розпорядника, доведеного Міністерством фінансів України.
Перехід до застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі України має здійснюватися в три етапи.
На І етапі (2002 р.) було передбачено, зокрема, удосконалення форми бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів, проведення переходу до функціональної класифікації витрат бюджету, яка має відповідати міжнародним стандартам, а також розробку напрямів діяльності головних розпорядників бюджетних коштів і базовий перелік результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм.
На ІІ етапі (2003—2004 рр.) передбачалося запровадження паспортів бюджетних програм головних розпорядників коштів державного бюджету, перегляд бюджетних програм, удосконалення їхньої структури та чітке визначення напрямів діяльності в межах однієї бюджетної програми; перехід до поглибленого середньострокового бюджетного планування, застосування окремого виду класифікації — «Класифікації кредитування» — з метою затвердження всіх операцій, пов’язаних з наданням кредитів з державного бюджету і поверненням їх, окремим додатком до Закону про Державний бюджет України. А також передбачалося, починаючи з 2004 р., доповнити перелік бюджетних програм новими, а також скоротити ті програми, які довели свою неефективність.
На ІІІ етапі (2005 і наступні роки) планується оцінити результати та надалі вдосконалити формування й виконання бюджету на основі програмно-цільового методу.
Перший етап переходу на програмно-цільовий метод формування бюджету було реалізовано в України в Законі «Про Держав-
ний бюджет України на 2002 рік». Законодавчі підстави для цього забезпечили Бюджетний кодекс України (ст. 10) та «Основні напрями бюджетної політики України на 2002 рік» (п. 1.4). Водночас очевидно, що наступні кроки, пов’язані з формуванням конкретних програм, їх фінансуванням та виконанням, потребують подальшого опрацювання та практичного випробування.
Відповідно до угоди між Міністерством фінансів України та
Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) компанія «Дівелопмент алтернативз інк» започаткувала «Проект підтримки економічної та фіскальної реформи», метою якого є сприяння в подальшій реалізації концепцій фінансування програм Міністерства фінансів і галузевих міністерств. Цей проект було розпочато на дослідно-експериментальній основі, у межах бюджетів
2003-го та 2004 років, а отримані дані виконання пілотних проектів використовуються для запровадження політики фінансування програм у масштабах усього уряду.
Проект передбачав співпрацю в цьому напрямі з трьома галузевими міністерствами, які виявили свою готовність, — Міністерством освіти і науки, Міністерством охорони здоров’я та Міністерством культури і туризму. Кожне з цих міністерств визначило кілька основних управлінь, на основі яких розробляються кілька пілотних програм [49].
Елементи програмно-цільового підходу, що застосовуються в бюджетному процесі України, такі:
• уведення форм бюджетних запитів, в яких передбачається обов’язкове визначення головними розпорядниками основної мети діяльності, основних завдань на плановий рік, а також аналіз результатів, досягнутих у минулому році, та очікуваних результатів у поточному році, обґрунтування розподілу граничного обсягу за функціями та напрямами діяльності;
• наявність окремих назв кодів функціональної класифікації, що застосовуються для одного головного розпорядника і за своєю ознакою можуть вважатися назвами бюджетних програм;
• надання можливості перерозподілу головними розпорядниками своїх видатків з метою їх пріоритизації (як на стадії формування проекту бюджету під час підготовки бюджетного запиту, так і на стадії виконання бюджету у процесі складання розпису та поточного фінансування).
Запровадження пілотних програм на основі нового підходу окремими міністерствами в бюджетах 2003-го та 2004 років має дуже важливе значення для успішного запровадження програмно-цільового методу складання бюджету в цілому. Це дозволяєне лише глибоко з’ясувати концепцію та структуру цільових програм головними розпорядниками бюджетних коштів, а й пройти всі стадії — від складання, обґрунтування в парламенті та перед громадськістю, виконання та оцінювання — у дослідно-експериментальному режимі, набуваючи корисного досвіду і вносячи корективи у процесі реалізації. Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджету помітно змінюється характер обговорення бюджетної політики. Акцент переноситься з контролю за виконанням зобов’язань на забезпечення ефективності.
Треба зазначити, що розробка показників ефективності є важливим компонентом програмно-цільового методу складання бюджету, і ці показники можуть набувати різних форм. Як правило, для кожної програми розробляються показники трьох типів. За допомогою показників витрат оцінюють бюджетні ресурси, спрямовані на програму; критерієм ефективності в цьому разі є традиційні показники виконання бюджетного плану. За допомогою показників виходу оцінюються товари та послуги, що надаються «на виході» виконання програми. Насамкінець, за допомогою показників наслідків оцінюються широкі результати програми у світлі їх впливу на добробут народу.
Розробка надійних показників ефективності, як правило, здійснюється головним розпорядником коштів, який виконує програму. Роль Міністерства фінансів України полягає у схваленні показників, розроблених розпорядником бюджетних коштів для забезпечення їх відповідності політиці Міністерства, хоч не виключені й такі випадки, коли воно може надати допомогу у виборі відповідних показників. У межах цього процесу розпорядник коштів повинен також розробити планові показники по кожному показнику ефективності, щоб обґрунтувати свої видаткові бюджетні запити. Оскільки кожен розпорядник бюджетних коштів зобов’язаний дотримуватися видаткової «стелі», він повинен буде створити внутрішні консультаційні процедури, які дозволять йому узгодити свої можливості досягнення обраних планових показників із сумою коштів, передбачених у бюджеті [49].
Головний розпорядник коштів відповідає також за встановлення та реалізацію процедур, котрі мають використовуватися під час оцінювання ефективності, яку здійснюватиме Міністерство фінансів України в межах своєї наглядової функції. Це завдання потребує від головного розпорядника коштів надання даних, що характеризують «вихід» програми, необхідних для оцінювання. Деякі з цих даних можуть бути зібрані у процесі звітуванняпро роботу підконтрольних головному розпоряднику коштів установ, які надають послуги. Звітність цього типу може відіграти вирішальну роль у визначенні того, чи ефективно надаються послуги. Для одержання інших даних іноді доводиться здійснювати опитування домогосподарств, які виконуються державною статистичною службою. Незалежно від походження даних (внутрішнього чи зовнішнього), усі вони мають істотне значення для створення нової системної культури оцінювання ефективності.
Завдяки тому, що програмно-цільовий метод формування бюджету зосереджує увагу на результатах і досягненнях діяльності уряду та його структур, він дає змогу підсилити дієвість та ефективність державного сектору та бюджетної політики взагалі. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу з погляду зіставлення витрат і здобутків. Цей аналіз є інструментом оцінювання проектів, який забезпечує, щоб у бюджетній сфері схвалювалися і здійснювалися лише ті проекти, вигоди від яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак, оскільки в багатьох випадках вигоди державного сектору за своєю природою є нематеріальними (для прикладу можна згадати національну безпеку), у багатьох сферах бюджетного сектору застосовувати аналіз витрат і вигід від них непросто. У таких випадках, коли вигоди важко оцінити кількісно, замість цього нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат.
Аналіз ефективності витрат потребує від розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення певного рівня «виходу» бюджетного сектору, який пов’язаний з якнайменшими витратами.
Практика замовлення послуг на договірній основі є важливим прикладом того, як у багатьох країнах застосовується критерій ефективності витрат. Уряд відповідає за надання суспільних послуг, але це зовсім не означає, що він неодмінно має надавати ці послуги сам. У багатьох випадках, наприклад, коли йдеться про вивезення сміття, буває дешевше, а отже — ефективніше з погляду витрат, замовити надання таких послуг у приватному секторі. Програмно-цільовий метод складання бюджету, як правило, потребує, щоб головні розпорядники коштів проводили аналіз ефективності витрат, пов’язаних зі здійснюваними ними заходами, що підвищує ефективність функціонування бюджетного сектору [49].
Крім цих прямих переваг щодо ефективності програмноцільовий метод складання бюджету дає й деякі опосередковані вигоди державному сектору, забезпечуючи відповідальність керівництва бюджетного сектору за наслідки своєї роботи. За прог-рамно-цільового методу складання бюджету існують потужні стимули для керівників бюджетного сектору, які спонукають їх до застосування ефективніших методів управління, оскільки їхні винагороди й перспективи просування по службі тісніше пов’язані з їхньою спроможністю досягти чітко окреслених цілей, поставлених програмно-цільовим бюджетом.
Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування й оцінювання роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. За програмно-цільового методу складання бюджету як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що і як роблять головні розпорядники коштів, а також наскільки добре вони виконують свої завдання. Ця чіткіша картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розроблення політики, в якому стає можливим приймати значно раціональніші фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.
До того ж програмно-цільовому методу складання бюджету притаманна властивість підвищувати ефективність бюджетного процесу як такого. Якщо встановлено цілі програмно-цільового складання бюджету, головні розпорядники бюджетних коштів не можуть не подавати дисциплінованіше запити на кошти з докладнішим обґрунтуванням того, що покладено в основу цих запитів. Це дає змогу Міністерству фінансів з більшою точністю визначати, чи відповідають бюджетні запити меті певної бюджетної програми.
У Бюджеті-2002 вже містився повний перелік усіх видаткових заходів, що їх здійснюють різні головні розпорядники коштів державного бюджету. Уперше можна було досить докладно розглянути, як держава витрачала наявні в неї кошти. Однак тут бракувало наочної програмної структури, тому наступним кроком стало групування аналогічних видів діяльності в доцільному форматі програмно-цільового бюджету.
Нині розробка і втілення прогресивних технологій управління бюджетними ресурсами в Україні реалізується у рамках ще одного проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні», що фінансується також Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється RTI Int. У ході реалізації проекту планується покращити управління місцевими бюджетами у щонайменше 140 містах країни, зміцнити автономію місцевих бюджетів шляхом цілеспрямованої законотворчої допомоги Верховній Раді України, а також забезпечити проведення навчання та надання технічної та методологічної допомоги Міністерству фінансів України, не-обхідних для запровадження ПЦМ на центральному рівні. Оскільки окремі елементи ПЦМ уже запроваджено на рівні Державного бюджету, протягом 2006 року планується здійснити ряд заходів для його удосконалення у порядку експерименту, до якого будуть залучені п’ять міністерств, а саме: фінансів, освіти і науки, охорони здоров’я, економіки та аграрної політики.
Отже, вагомі переваги програмно-цільового методу складання бюджету згодом мають бути сповна використані в бюджетній практиці України, що дозволить зробити бюджетний процес більш прозорим та контрольованим (див. рис. 4.3).
Рис. 4.3. Основні переваги програмно-цільового методу формування бюджету
