Posibniki.com.uaЕкономікаБюджетні пріоритети України у контексті суспільного виборуРозділ 1. Теоретичні засади формування бюджету та визначення бюджетних пріоритетів. 1.1. ЕКОНОМІЧНА СУТНІСТЬ БЮДЖЕТУ ТА ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ


  Змiст  Наступна >

Розділ 1. Теоретичні засади формування бюджету та визначення бюджетних пріоритетів. 1.1. ЕКОНОМІЧНА СУТНІСТЬ БЮДЖЕТУ ТА ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ БЮДЖЕТНОЇ СИСТЕМИ


Бюджет і бюджетна система як економічні категорії розглядаються в економіці не окремо, а у взаємозв’язку, разом з іншими системними і надбудовними категоріями. Бюджет і бюджетна система органічно вплетені в систему дії економічних та інших категорій: політичних, ідеологічних, культурних тощо. Тому економічні категорії бюджет і бюджетна система обслуговують не тільки відтворення наявних матеріальних благ і робочої сили, але й усю сукупність наявних категорій, котрі відтворюють як товар і робочу силу в суспільстві, так і саме суспільство. Робиться це лише у вартісній частині функціонування інших категорій, але не фінансових у їх складі. Дослідимо ці дві категорії окремо.

Бюджет є одним з основоположних економіко-фінансових понять, до визначення сутності якого нині немає єдиного підходу. В основі його дефініцій є велике різноманіття виділення характерних рис і функцій бюджету, його ознак, принципів формування і функціонування. На наш погляд, складність визначення сутності поняття «бюджет» пов’язана з тим, що воно використовується для позначення різних за своєю природою явищ.

Слово «бюджет» має французьке походження, оскільки саме у Франції було вперше складено документ, який містив план доходів і видатків держави. В офіційних документах даний термін почали використовувати на початку ХІХ ст. Також існують версії про давньонорманське походження цього поняття (від bougette — шкіряний мішок), від якого відтак утворилось англійське слово budget. Загалом же первинне етимологічне значення терміна «бюджет» пов’язане із нагромадженням, акумулюванням ресурсів.

Об’єктивна необхідність існування бюджету обумовлена потребами в акумуляції й перерозподілі частини ВВП для забезпечення виконання функцій держави. У наукових публікаціях сутність бюджету розглядається переважно крізь призму узгодження доходів і витрат держави, однак недостатньо уваги приділяється сутності бюджету як складової фінансової системи, без якої вона не може нормально функціонувати. У працях учених кінця ХVІІІ

— першої половини ХІХ ст. сутність бюджету розглядається з різних позицій. Так, А. Сміт не формулює визначення терміна «бюджет», але розкриває сутність доходів і витрат правителя, стверджуючи, що фонди або джерела доходів мають виявлятись у капіталах або землі. Правитель. як і будь-який інший власник, може одержувати від капіталу дохід і використовувати його на свій розсуд 2 . Д. Рікардо приділяв увагу переважно проблемам державних надходжень (податкам), які необхідні для функціонування держави. При цьому він мало зважав безпосередньо на бюджет як специфічне економічне явище . Д. Мілль розвивав далі ідеї Д. Рікардо, тому в його працях також перевага надається оподаткуванню, а сутності власне бюджету як економічної категорії увага не приділяється . Уперше бюджет як рівновагу між державними потребами і коштами розглянів Ж. Б. Сей, однак його переконання все ще зміщені на користь того, що бюджет — це засіб задоволення потреб держави . К. Маркс трактує бюджет як роклад передбачуваних доходів і витрат держави на поточний рік, який базується на балансі минулого року . Отже, класики економічної теорії роблять акцент на мобілізації доходів правителя (формуванні дохідної частини бюджету) з метою забезпечення потреб правителя (держави), а не суспільства. Практичний аспект бюджету розкрили у своїх працях Дж. Гарньє, П. Буато, Ж. Неккера , які зробили акцент на досягненні відповідності між фінансовими потребами діяльності держави та можливостями їх забезпечення за власні кошти.

Варто зазначити, що існують деякі відмінності у тлумаченні поняття «бюджет» та його функцій вітчизняними та іноземними вченими й у сучасній фінансовій науці. Загалом можна виділити кілька підходів до розуміння сутності бюджету, при цьому важливо усвідомлювати, що багатогранність категорії «бюджет» обумовлює ситуацію, коли дослідники використовують одразу кілька підходів:

1. Система фінансових відносин між державою та юридичними і фізичними особами з приводу формування й використання централізованого фінансового фонду, призначеного для забезпечення виконання функцій і завдань загальнодержавного масштабу. Таку позицію обстоюють В. Опарін , Ю. Пасічник , С. Юрій, В. Федосов , О. Кириленко , І. Чугунов, А. Максюта , А. Єпіфанов, І. Сало, І. Д’яконова , О. Романенко , В. Дем’янишин та ін. Зазначений підхід акцентує увагу на перерозподільній функції бюджету з метою задоволення потреб суспільства. Механізм реалізації перерозподільної функції бюджету впливає і на процеси суспільного відтворення, оскільки через бюджет відбувається фінансування пріоритетних напрямів діяльності держави. Саме цей вплив визначає, на яких засадах будуть формуватися відносини між бюджетом і платниками податків, між бюджетом і розпорядниками бюджетних коштів. Через бюджетну політику відображаються суспільні інтереси і завдяки їй реалізуються функції і завдання держави . Тому вважаємо, що такий підхід до тлумачення сутності бюджету є найбільш об’єктивним, оскільки він бере до уваги як зміст, так і форму категорії «бюджет».

2. Централізований фонд фінансових ресурсів для забезпечення виконання завдань і функцій держави. Такий підхід ми знаходимо у працях Я. Тарагулова , С. Фішера , Й. Бескида , М. Карліна та ін. У даному разі акцент зміщується на акумулювальну та перерозподільну функції бюджету, однак не приділяється увага тому, як процеси формування і розподілу централізованого фонду фінансових ресурсів позначаються на соціальноекономічних процесах у державі, який зв’язок між ними існує і в який спосіб його можна використати для оптимізації бюджетних відносин.

3. Фінансовий план держави, в якому відображається розклад доходів і видатків держави. Такого підходу додержуються у своїх працях К. Рау , Л. Косса , Ф. Нітті , І. Озеров , Д. Боголєпов , І. Кулішер , М. Мітіліно , Ц. Огонь , М. Карлін . Зазначені автори приділяють увагу переважно практичному аспекту бюджету — формуванню доходів і витрат, виокремлюючи економічну та юридичну ознаки бюджету. Водночас надто мало уваги приділяється сутності бюджету як системного явища, зокрема його політичній ознаці.

4. Політична категорія, яка відображає дозвіл вищого законодавчого органу виконавчому органу на формування і використання державних коштів. Такий підхід притаманний працям Р. Штурма , О. Василика , В. Андрущенка , які значну увагу приділяють суб’єктивному аспекту проблеми, особливо законодавчим основам бюджету, його формі, а не економічному змісту. Даний підхід набуває особливого значення в контексті суспільного вибору, оскільки рішення вищого законодавчого органу щодо способів і пропорцій перерозподілу ВВП є результатом попереднього вибору громадянами відповідної політичної сили на виборах.

5. Бюджет як інструмент реалізації економічної політики держави, що досліджено в працях І. Луніної , К. Павлюк , Ю. Пасічника , Ц. Огня , М. Крупки . Названі автори підкреслюють особливу роль бюджету в забезпеченні економічного розвитку держави, пояснюючи це тим, що бюджетна система є одним з основних інструментів регулювання соціальної, виробничої, інвестиційної, регіональної, зовнішньоекономічної та інших сфер діяльності держави. Обсяг і структура дохідної й видаткової частин бюджету впливають як на окремі галузі, так і на економіку в цілому. Від міри оптимізації обсягів і структури дохідної і видаткової частин бюджету залежить рівень економічного зростання держави . Крім того, регулювальна дія виявляється і через систему міжбюджетних відносин, які впливають на економічний розвиток територій. Варто зазначити, що ця властивість бюджету тісно пов’язана з його політичним аспектом, тому використання бюджету як регуляторного механізму має тривалі наслідки для всього суспільства.

Отже, вважаємо, що бюджет — це система економічних і політичних відносин між державою (в особі уряду) та суспільством (в особі виборців) з приводу формування та перерозподілу централізованого фонду фінансових ресурсів з метою фінансування виконання функцій держави і забезпечення виборців суспільними благами.

Рис. 1.1. Характеристики бюджету як системи відносин [розроблено автором]

Рис. 1.1. Характеристики бюджету як системи відносин [розроблено автором]

Типи відносин, які виникають у процесі функціонування бюджету, визначають його основні характеристики (рис. 1.1). Така сама різноманітність існує й у підходах до визначення сутності бюджетної системи. Більшість вітчизняних учених (В. Опарін, Л. Фільштейн, С. Юрій, В. Демянишин, Й. Бескид, І. Петровська) тлумачать її як сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів відповідно до бюджетного устрою країни . Дослідники визначають її за внутрішньою будовою та організаційною структурою , що відображено й у Бюджетному кодексі. Крім того, існують підходи, в яких робиться наголос на ролі бюджетної системи в механізмі державного регулювання економіки. Зокрема, І. Чугунов розглядає бюджетну систему як адаптивний механізм у системі регулювання економіки, спрямований на забезпечення адекватності регулятивних заходів держави внутрішнім і зовнішнім змінам економічного середовища . На наш погляд, у такому баченні наявний змістовий антагонізм, оскільки простежується спроба ототожнення понять «система» і «механізм». Вважаємо такий підхід некоректним, позаяк механізм є тією рушійною силою, яка спричинює зміни в системі, урухомлює її. Із цього погляду більш логічними є підходи до розуміння сутності бюджетної системи, базовані на її організаційній структурі. Так, О. Василик розглядає бюджетну систему як сукупність усіх ланок державного бюджету на єдиних принципах . Як сукупність бюджетів, котрі формуються і чинні на території певної країни згідно з її бюджетним устроєм, бюджетну систему трактують С. Лондар , О. Кириленко , В. Опарін , Л. Фільштейн , І. Петровська, Д. Клиновий . Також сутність бюджетної системи тлумачиться як сукупність бюджетів усіх рівнів, які врегульовані правовими нормами і формуються на єдиних принципах під впливом державного устрою та адміністративно-територіального поділу країни. Такого підходу додержуються В. Базилевич, Л. Баластрик , С. Юрій, Й. Бескид . Подібне визначення бюджетної системи наведене в Бюджетному кодексі України: сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права . Отже, відповідно до окреслених підходів ключовими чинниками формування і функціонування бюджетної системи є:

— принципи формування всієї сукупності бюджетів;

— бюджетний устрій;

— адміністративно-територіальний устрій.

Проте визначення сутності бюджетної системи, наведене в Бюджетному кодексі, має суттєвий недолік — концептуальну обмеженість. Так, її сутність і основний зміст подані як окремі категорії системи, яка існує у своєрідному економічному і соціальному вакуумі. Ця концепція, що втілена в найважливішому документі — Бюджетному Кодексі України, орієнтована на розв’язання внутрішньобюджетних проблем. Якщо глибоко проаналізувати всі її концептуальні положення, то можна побачити її рахунковий, організаційно-технічний характер, який зводить завдання бюджетної системи до функцій урядової каси. Бюджетній системі як адаптивному механізму надається роль економічного регулятора, призначення якого — утримання державного апарату реалізація так званих мінімальних державних соціальних гарантій і мінімальної бюджетної забезпеченості.

Описані підходи недосконалі в тому, що вони зосереджують увагу переважно на об’єктивному боці бюджетної системи, унаслідок чого фактично втрачається її суб’єктивна ознака. Однак бюджетна система не виникає сама по собі й не функціонує в економічному та політичному вакуумі, її формування і функціонування є можливим завдяки наявності бюджетних інститутів. Крім того, роль бюджетної системи набагато ширша, ніж просто забезпечення виконання функцій держави. Бюджетна система є одним з результатів ухвалення рішень урядом, тому не можна залишити поза увагою такі чинники її формування і розвитку, як право та державна політика прийняття бюджетних рішень.

Отже, керуючись викладеними раніше теоретичними положеннями, на яких базується розуміння поняття «бюджетна система» як економічної категорії, а також на основі узагальнення нормативних документів, думок наукової спільноти пропонуємо уточнити сутність бюджетної системи в такому контексті: бюджетна система — це тісно взаємозв’язана єдність бюджетного устрою, бюджетної політики, бюджетного права, бюджетних інститутів, взаємодія яких обумовлює формування, мобілізацію й використання бюджетних коштів згідно з установленими єдиними принципами і нормами права суспільних відносин з метою розв’язання соціальноекономічних завдань держави (рис. 1.2).

Для більш глибокого розуміння бюджетної системи як суспільного надбання треба усвідомити сутність понять «бюджетний устрій» і «бюджетний унітаризм», яких узагалі немає в тексті Бюджетного Кодексу України. Бюджетний устрій — це взаємозв’язок учасників бюджетного процесу (окремих ланок бюджетної системи), який ґрунтується на правових нормах і орієнтований на зростання частки суспільно значущих витрат у структурі консолідованого бюджету держави. В основу такого визначення покладено розуміння бюджетної системи як суспільного надбання, тому й устрій має бути зорієнтований на зростання частки суспільно значущих витрат, а не на утримання бюрократичного апарату.

В основу бюджетного устрою України покладено бюджетний унітаризм — це такий розподіл функцій і повноважень між учасниками бюджетного процесу, за якого забезпечується їх фінансова самостійність, спрямована на максимальну реалізацію всіх суспільних потреб, підвищення життєвого рівня населення і мі-німізацію витрат адміністрування управлінських функцій. Він охоплює:

— раціональний розподіл податків на централізовані і місцеві (вертикальне бюджетне вирівнювання);

— чіткий розподіл усіх витратних повноважень за джерелами їх фінансування на нормативній основі з законодавчим визначенням повноважень кожного рівня і ланки учасників бюджетного процесу;

— адресну фінансову допомогу, здійснювану в цілях горизонтального бюджетного вирівнювання .

Рис. 1.2. Структура бюджетної системи [розроблено автором]

Рис. 1.2. Структура бюджетної системи [розроблено автором]Однією з основних умов ефективного функціонування унітарного бюджету є вмонтованість усіх його ланок у бюджетну систему країни. Разом вони забезпечують її фінансову стійкість. Остання виявляється в здатності бюджетної системи виконувати свої функції і зберігати свої параметри (характеристики) в установлених межах у часі, у тому числі в процесі дії на неї деяких зовнішніх факторів впливу. Подібне розуміння змісту такої важливої економічної категорії, як бюджетна система, дасть змогу ухвалювати комплексні, взаємозв’язані, взаємообумовлені рішення щодо зміцнення вже досягнутих результатів у впровадженні бюджетної реформи. На її основі бюджетний процес має стати частиною процесу формування державної політики в галузях, які пов’язані з фінансовими державними зобов’язаннями і передбачають бюджетні витрати . Необхідно координувати реформу бюджетного процесу з іншими напрямами реформ (державної служби, адміністративної реформи, реформи державного регулювання). Така координація забезпечить взаємодоповнюваність реформування бюджетного процесу і процесу формування політики на рівні розроблення й обговорення проектів нормативно-правових актів, моніторингу результативності їх застосування.

Варто наголосити, що бюджетна політика, бюджетне право та інституціональна бюджетна архітектоніка в демократичних суспільствах є результатом суспільного вибору. Визначення пріоритетів бюджетної політики, розроблення положень бюджетного права, створення інститутів бюджетної системи — усе це є результатом більшою мірою політичних, а не економічних дій. У державах з демократичним устроєм політичний курс визначається не перевагами окремого індивіда (монарха чи диктатора), а результатами загальних виборів, а також голосувань у центральних, регіональних та місцевих представницьких органах. Голосування являє собою процедуру колективного вибору, від властивостей якої залежить результат рішення, що приймається . Саме скерованість бюджету на реалізацію інтересів суспільства є однією з ключових ознак демократичного суспільства та відмінностю бюджету від скарбниці правителя.

Економічна сутність бюджетної системи диктує потребу зміни бюджетної моделі України, а інакше її бюджетна стратегія ніколи не буде орієнтована на ефективні структурні реформи. У перспективі це унеможливить упровадження інноваційної моделі розвитку економіки соціального типу. У новій моделі бюджетні кошти мають стати основою інвестиційної діяльності держави в усіх галузях і підтримки діяльності інноваційної. Адже, за підрахунками спеціалістів, для активізації економічної динаміки до 2015 р. необхідні 100 млрд дол. США . Створити умови для довгострокового відтворення бюджетних ресурсів можна лише за допомогою стимулювання економічного зростання.

Вагоме значення в розбудові бюджету та бюджетної системи, здатних забезпечувати пріоритети розвитку суспільства, мають принципи організації бюджетної системи. Принцип є цільовою настановою, яка визначає вектор бюджетних відносин. На основі наявних підходів до з’ясування сутності бюджету вкрай потрібно скоригувати і принципи побудови бюджетної системи України. Перш за все необхідно виходити з того, що бюджет є суспільним надбанням, тому базовим принципом має стати принцип суспільної значущості бюджетної системи України, який ґрунтується на тому, що бюджет повинен формуватися на основі обов’язкової участі всіх членів суспільства та розподілу відповідно до міри значущості потреб, які мають бути профінансовані (табл. 1.1).

Принцип єдності бюджетної системи (ст. 7.1.1 БКУ) варто уточнити виходячи з необхідності не тільки цілісності бюджетного законодавства, а й особливо того, що, власне, передбачає сам принцип єдності системи — єдність організації і функціонування бюджетної системи і бюджетного процесу. Додержання такого принципу обумовлює не тільки єдність термінології, класифікацій, документації тощо, але і єдність у застосуванні заходів відповідальності до порушників бюджетної дисципліни.

М

 

Пу блічності та прозо рості Інформу в ання громадськості з питань склад а ння , р озгляд у , затв е р д ж ення , виконання де р жавного бю джет у та місцевих бюдж етів , а також контро лю за виконанням державн о го бю джету та місцевих бюд ж етів

Пу блічності та прозо рості

Обов ’ язкова відкритіст ь для су спіль ства і засобів ма сової інформації всіх б ю джетних процесів і їх етапів , ре зу льтатів виконання бюдже т у

Цільового викори с тання бю дж е т н и х ко ш т ів

Бюджетні кошти вико р истов у ються тільки на цілі , визначені бюдже т н и м и приз нач е ннями та б ю джетними асиг нуван н ями

Ад р есно с ті і цільового характеру викори стан ня бюд ж ет них ко ш т і в

Усі бюд ж етн і кошти виділяються конкретним розпорядникам з виз н а ч е нням чіткої мети використання та ких коштів

Справед ливості і неу п ере дж е н о с ті

Бюджетна система

України бу ду ється на заса дах справе дливого й не упере дженого ро зподілу су спільного ба гатства між грома д янами і територіа льними громадами

Обґру н то ваності

Бюджет ф о р м у ється на р еалісти чних макропоказниках економі ч ного і со ціального розвитку

України та розра ху нках над ход жень бю дж ету і витрат бюд ж ету , що здійснюються відпов ід но до зат в ерджених метод и к та прав ил

Ці принци пи ду блюють принц ипи ефективності , ре з у льтативності , збалансованос т і , оскільки п р инци п ефективності не може бу ти д о держаний , якщо бю джет є необґ р унтованим і несправед л ивим


  Змiст  Наступна >
Iншi роздiли:
1.2. Сутнісні ознаки та критерії визначення бюджетних пріоритетів
1.2. СУТНІСНІ ОЗНАКИ ТА КРИТЕРІЇ ВИЗНАЧЕННЯ БЮДЖЕТНИХ ПРІОРИТЕТІВ. Часть 2.
1.3. ФУНКЦІЇ БЮДЖЕТУ В ДЕМОКРАТИЧНОМУ СУСПІЛЬСТВІ
Розділ 2. Методологічні основи дослідження бюджету та бюджетних пріоритетів. 2.1. ЕВОЛЮЦІЯ СВІТОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ДУМКИ ЩОДО СУТНОСТІ І РОЛІ БЮДЖЕТУ
2.1. ЕВОЛЮЦІЯ СВІТОВОЇ ЕКОНОМІЧНОЇ ДУМКИ ЩОДО СУТНОСТІ І РОЛІ БЮДЖЕТУ. Частина 2
Дисциплiни

МаркетингАнглійська моваПравоЕтика та естетикаІсторіяБухгалтерський облікЕкономікаІнформатикаМенеджментПолітологіяСтатистикаФінанси

Бібліотека підручників та статтей Posibniki