Однією із найважливіших функцій державного управління загалом та у сфері підприємництва, зокрема, є функція контролю (нагляду). В науці адміністративного права сутність контролю визначають як спостереження та перевірку розвитку суспільної
ції» від 25.06.2009 р., який передбачає можливість повного або часткового відшкодування вітчизняним товаровиробникам витрат на зберігання та складування сільськогосподарської продукції в межах інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції впродовж періоду становлення оптового ринку сільськогосподарської продукції за рахунок коштів державного бюджету.
Як різновид контролю нагляд передбачає спостереження лише за дотриманням законності суб’єктами суспільних відносин. На відміну від контролю в його цілісному вигляді нагляд не дає можливості суб’єктові управління оперативно втручатися в поточну діяльність підконтрольного об’єкта. Нагляд здійснюється лише шляхом спостереження за дотриманням законодавства та реагування на його порушення засобами адміністративного примусу.
На законодавчому рівні поняття державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності визначено ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їхніх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (органів державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. З аналізу цього законодавчого визначення очевидно, що поняття контролю в зазначеному законі ототожнюють із наглядом.
Слід одразу наголосити, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» — далеко не єдиний акт законодавства, що регулює порядок здійснення контролю у сфері господарської діяльності. Річ у тім, що цей закон не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю, контролю за дотриманням бюджетного і податкового законодавства, контролю за дотриманням порядку проведення розрахунків, за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб’єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за до-
системи й усіх її елементів відповідно до визначених напрямів та вимог, а також у попередженні та виправленні можливих помилок та неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Виходячи з цього, метою контролю вважають встановлення результатів діяльності певних суб’єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявлення причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи [1, c. 351].
Зважаючи на зазначене, правові засади здійснення державного контролю (нагляду) у відповідних сферах господарської діяльності визначено Митним кодексом України від 11.07.2002 р., Бюджетним кодексом України від 21.06.2001 р., Законами України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.1990 р., «Про Національний банк України» від 20.05.1999 р., «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 р., «Про страхування» від 07.03.1996 р., «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» від 12.07.2001 р., «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.1993 р., Декретом Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від 19.02.1993 р., Указом Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» від 23.07.1998 р. № 817/98 та ін.
Попри значну кількість нормативно-правових актів, що стосуються здійснення державного контролю (нагляду), центральне місце в системі цих актів належить Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки його норми поширюються на суспільні відносини, що виникають у процесі контрольної діяльності держави в найрізноманітніших сферах господарської діяльності. У зв’язку з цим зазначений закон містить загальні вимоги щодо здійснення державного нагляду (контролю).
Так, зокрема, відповідно до ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб’єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або в приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи нагляду (контролю) здійснюються в робочий час суб’єкта господарювання, встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку. Такі заходи мають здійснюватися в присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб’єкта господарювання.
Перед початком здійснення заходів нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до відповідного журналу суб’єкта господарювання (за його наявності). Органи державного нагляду (контролю) та суб’єкти гос-
триманням законодавства про захист економічної конкуренції під час проведення процедур, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки тощо.
Слід окремо наголосити важливість ще одного положення, закріпленого в ст. 4 зазначеного Закону, відповідно до якого в разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта припускає неоднозначне тлумачення прав і обов’язків суб’єкта господарювання або органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб, рішення приймається на користь суб’єкта господарювання.
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» серед заходів державного нагляду (контролю), які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій, виділяє планові та позапланові заходи, для яких характерні свої особливості.
Правовому регулюванню проведення планових заходів державного нагляду (контролю) присвячено ст. 5 зазначеного Закону. Відповідно до цієї статті планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятного ризику для життєдіяльності всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного із трьох ступенів ризику: із високим, середнім та незначним. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та переліки питань для здійснення відповідних заходів. У межах переліку питань кожен
подарювання мають право фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу контролю чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу. Під час здійснення державного нагляду (контролю) посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов’язані зберігати комерційну таємницю суб’єкта господарювання. Інформація, доступ до якої обмежено законом, отримана посадовою особою органу державного нагляду (контролю) під час здійснення державного нагляду (контролю), може використовуватися винятково в порядку, встановленому законом. Органи державного нагляду (контролю) забезпечують спеціальний режим захисту та доступу до інформації, що є комерційною таємницею.
Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб’єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівникові чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання під розписку. Суб’єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неотримання повідомлення про здійснення планового заходу. Строк здійснення планового заходу не може перевищувати п’ятнадцяти робочих днів, а для суб’єктів малого підприємництва — п’яти робочих днів, якщо інше не передбачено законом. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.
Щодо позапланових заходів нагляду (контролю), то їх підставами відповідно до ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є:
— подання суб’єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
— виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання;
— перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
— звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
— неподання у встановлений термін суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Проведення позапланових заходів з інших підстав забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним
орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу має визначити ті питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль).
Під час проведення позапланового заходу з’ясовують лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю). Суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.
Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва
— двох робочих днів, якщо інше не передбачене законом. Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов’язані пред’явити керівникові суб’єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб’єктові господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб’єкта господарювання. У зв’язку з цим суб’єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред’явили відповідних документів.
Під час здійснення державного нагляду (контролю) згідно зі ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» посадові особи відповідних державних органів мають право: вимагати від суб’єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під
договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу контролю посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, в якому зазначається стан виконання вимог законодавства суб’єктом господарювання, а в разі невиконання
— детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою. Якщо суб’єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. У разі відмови суб’єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається суб’єктові господарювання або уповноваженій ним особі, а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, впродовж п’яти робочих днів від дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис — обов’язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб’єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб’єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку. На відміну від припису розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником і може передбачати застосування до суб’єкта господарювання санкцій, передбачених законом.
Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень складається у двох примірниках: один примірник не пізніше п’яти робочих днів від дня складення акта надається суб’єкту господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання, а другий примірник з підписом суб’єкта господарювання або уповноваженої ним особи щодо погоджених термі-
час державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб’єктам господарювання обов’язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.
Особливості здійснення державного нагляду і контролю в деяких сферах господарської діяльності визначені в низці інших актів законодавства. Так, наприклад, специфіка контрольнонаглядової діяльності у сферах господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, визначена Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».
Як випливає з аналізу цього закону, поняття «нагляд» і «контроль» у ньому розмежовуються як за суб’єктами, так і за об’єктами контрольно-наглядової діяльності. Згідно зі ст. 5 цього Закону спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, яким на сьогодні є Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, здійснює нагляд за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування й дає роз’яснення щодо його застосування. У процесі цієї наглядової діяльності спеціально уповноважений орган з питань ліцензування має право видавати органам ліцензування розпорядження про усунення допущених ними порушень законодавства у сфері ліцензування. Разом із тим органи ліцензування відповідно до ст. 6 згаданого Закону здійснюють контроль за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та мають право видавати розпорядження про усунення ліцензіатами допущених ними порушень ліцензійних умов. Отже, державний нагляд у сфері ліцензування здійснюється щодо органів ліцензування, тоді як контроль стосується суб’єктів господарювання.
Поряд із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» важливе значення має Указ Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» від 23.07.1998 р. № 817/98. Його норми регулюють відносини щодо організації та здійснення планових і позапланових виїздних перевірок фінансо-
нів усунення порушень вимог законодавства залишається в органі державного нагляду (контролю). У разі відмови суб’єкта господарювання або уповноваженої ним особи від отримання розпорядчого документа щодо усунення порушень вимог законодавства він направляється рекомендованим листом, а на копії розпорядчого документа, який залишається в органі державного нагляду (контролю), проставляють відповідний вихідний номер і дату направлення.
Отже, зазначений указ регулює відносини щодо здійснення державного контролю саме з тих питань, на які не поширюється Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: з питань контролю за дотриманням бюджетного і податкового законодавства.
Серед найважливіших положень цього указу Президента України варто відмітити, по-перше, те, що планові виїзні перевірки мають проводитися всіма зазначеними контролюючими органами одночасно в день, визначений органом державної податкової служби.
По-друге, відповідно до цього указу планові виїзні перевірки проводяться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності суб’єкта підприємницької діяльності не частіше одного разу на календарний рік. Водночас забороняється проведення планових виїзних перевірок за окремими видами зобов’язань перед бюджетами, крім зобов’язань за бюджетними позиками і кредитами, що гарантовані бюджетними коштами.
Щодо позапланових виїзних перевірок, то їх проводять за наявності принаймні однієї із таких обставин: а) за наслідками зустрічних перевірок виявлено факти, які свідчать про порушення суб’єктом підприємницької діяльності норм законодавства; б) суб’єктом підприємницької діяльності не подано в установлений строк документів обов’язкової звітності; в) виявлено недостовірність даних, заявлених у документах обов’язкової звітності;
во-господарської діяльності суб’єктами господарювання такими контролюючими органами, як: а) органи державної податкової служби — стосовно сплати податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів та державних цільових фондів, неподаткових платежів; б) митні органи — стосовно сплати ввізного мита, акцизного збору та податку на додану вартість, які справляються в разі ввезення (пересилання) товарів на митну територію України в момент перетинання митного кордону; в) органи державного казначейства, державної контрольноревізійної служби та органи державної податкової служби в межах їх компетенції — стосовно бюджетних позик, позик та кредитів, гарантованих коштами бюджетів, цільового використання дотацій та субсидій, інших бюджетних асигнувань, коштів позабюджетних фондів, а також належного виконання державних контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів.
Серед важливих процесуальних повноважень контролюючих органів, закріплених цим указом, слід звернути увагу на те, що рішення про вилучення документів первинного обліку, зупинення операцій на рахунках в установах банків, інших фінансовокредитних установах, а також заборона відчуження майна суб’єкта підприємницької діяльності у зв’язку з порушенням податкового, бюджетного або валютного законодавства можуть прийматися лише органами державної податкової служби, а у випадках, визначених митним законодавством, — митними органами.
Водночас деякі норми Указа Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» є аналогічними за змістом із відповідними нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Так, наприклад, зазначений указ містить норму, згідно з якою право на проведення планової виїзної перевірки суб’єкта підприємницької діяльності надається контролюючому органу лише в тому разі, коли йому не пізніше ніж за десять календарних днів до дня проведення зазначеної перевірки надіслано письмове повідомлення з зазначенням дати її проведення. Подібну норму можна знайти й у ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Крім того, подібно до норми, що міститься у ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», для запобігання несанкціонованим перевіркам даним указом Президента України підприємствам, установам, організаціям усіх форм власності рекомендується ведення журналів відвідання їх та їхніх структурних підрозділів представниками контролюючих органів з обов’язковим зазначенням у цих журналах строків та мети відвідання, посади і прізвища представника, який обов’язково має ставити свій підпис у цьому
