В економічній літературі досі не існує однозначного погляду щодо визначення бюджетно-податкової політики. Найчастіше її ототожнюють із фіскальною (fiscal policy). Зазначимо, що така думка має підстави для існування, оскільки зміст і роль будь-якої політики визначається її цілями. Так, бюджетно-податкова політика cпрямована на досягнення як фіскальних, так і бюджетних цілей (табл. 1.2).
Під бюджетно-податковою політикою слід розуміти цілеспрямовану діяльність держави (в особі органів державної влади й місцевого самоврядування) з обґрунтування та прийняття еко-номічних рішень щодо використання засобів та інструментів національної фінансової системи — бюджетної й податкової — для реалізації цілей та завдань макроекономічного розвитку. З огляду на конкретну соціально-економічну й політичну ситуацію та наявну стратегію соціально-економічного розвитку країни бюджетно-податкова політика може передбачати різний ступінь перерозподілу ВВП держави за допомогою бюджету, більший чи менший рівень централізації фінансових ресурсів у межах бюджетної системи, посилення чи послаблення регламентації використання бюджетних коштів, пріоритетність бюджетного фінансування певних заходів, вибір способів досягнення збалансованості бюджетних доходів і видатків тощо.
Таблиця 1.2
ЦІЛЬОВА СПРЯМОВАНІСТЬ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ
| Цілі по л і т и к и |
Бюджетні |
Фіскальні |
| • побудова оптимальної моделі оподаткування з метою формування ефективного механізму поповнення доходів бюджету; • побудова оптимальної структури видатків бюджету на основі наявних фінансових ресурсів; • коригування державного бюджету з метою досягнення його балансу |
•бюджетно-податкова політика як підґрунтя для різних форм впливу на соціально-економічні процеси; •бюджетно-податкова політика як основа для здійснення національної стратегії розвитку взагалі |
Виходячи з цього бюджетно-податкову політику можна розглядати у вузькому та широкому розумінні (рис. 1.4).
Цілями бюджетно-податкової політики в Україні з позицій наявних економічних проблем та здійснюваних нині перетворень є:
• стабілізація економіки та орієнтація на економічне зростання;
• стимулювання розвитку пріоритетних сфер діяльності та структурних перетворень;
• досягнення різкого структурного зрушення економічних пропорцій на користь тих виробників, які працюють безпосередньо на задоволення потреб населення;
• стримування інфляційних процесів;
• забезпечення достатніх надходжень до бюджету для фінансування невідкладних соціальних програм;
• створення найсприятливіших умов для стимулювання ділової інвестиційної активності, розвитку підприємництва;
• перерозподіл фінансових ресурсів держави з метою бюджетного вирівнювання регіонів тощо.
БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВА ПОЛІТИКА У вузькому розумінні У широкому розумінні кр
Рис. 1.4. Бюджетно-податкова політика у вузькому та широкому розумінні
Узагалі цілі бюджетно-податкового регулювання є досить суперечливими. Заходи бюджетної рестрикції завжди певною мірою пригноблюють економічну активність і провокують спад виробництва. Будь-які заходи бюджетної експансії з погляду запобігання падінню обсягів виробництва і стимулювання його зростання, по суті, означають розширення попиту, передусім інвестиційного, а за ним — і споживчого. Усе це неодмінно веде до підвищення цін. Тож роль бюджетно-податкової політики є специфічною, багатоаспектною і залежить від конкретно-історичних реалій, етапу та моделі розвитку економічної системи країни.
Суперечлива роль бюджетно-податкової політики як інструментарію державного регулювання економіки полягає, по-перше, у тому, що вона має позитивне значення щодо формування ефективного механізму подолання «провалів ринку», по-друге, має негативні наслідки впливу на національну економіку в цілому, коли вона є джерелом «провалів державного втручання» в економіці (табл. 1.3).
Варто зазначити, що бюджетно-податкове регулювання може бути, з одного боку, засобом подолання «провалів ринку» (market failures), а з другого — джерелом багатьох «провалів державного втручання» (government failures). Це потребує гнучкого й обережного ставлення уряду до використання бюджетно-податкових засобів, особливо яскраві прояви якого можна спостерігати, коли держава змінює характер бюджетно-податкової політики на переломних етапах розвитку.
Таблиця 1.3
БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ:
ОБ’ЄКТИ ВПЛИВУ ТА НЕГАТИВНІ НАСЛІДКИ
«Провали ринку»«Провали державного втручання»
| Негативні прояви ринкового саморегулювання, а також так звані зовнішні ефекти, що є об’єктами бюджетно-податкового впливу: • довготривалий економічний спад, криза; • надмірна інфляція; • неефективна структура виробництва; • проблеми реалізації науково-технічного потенціалу; • негативний вплив економічної діяльності різних суб’єктів ринку на навколишнє середовище; • соціальна несправедливість ринку, економічна нерівність тощо |
Негативні наслідки, до яких призводить бюджетно-податкове регулювання: • слабкий соціальний захист окремих груп населення; • нерівномірність розподілу фінансових ресурсів або взагалі їх відсутність на ті соціальні потреби та сфери економіки, де приватний сектор не працює чи працює слабко; • нерівномірність соціально-економічного розвитку територій, регіонів; •надмірний податковий тягар, що його несуть різні суб’єкти економіки, тощо |
Формування ефективної бюджетно-податкової системи — невід’ємна складова процесу розбудови ефективної системи державного управління, ринкової економіки й відкритого суспільства. Бюджетно-податкова політика разом із грошово-кредитною забезпечують найважливіші економічні функції держави — фіскальну, економічного регулювання та вирівнювання доходів (табл. 1.4).
Таблиця 1.4
ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОЇ ПОЛІТИКИ
| Фіскальна функція |
Функція економічного регулювання (стабілізаційна) |
Функція вирівнювання доходів |
| Бюджетно-податкова політика забезпечує необхідні ресурси для урядової діяльності, а саме: • на військово-оборонні витрати; • реалізацію економічних та соціальних програм; • підтримку уряду тощо |
Податки та видатки бюджету використовуються як інструменти управління економікою та досягнення певних цілей економічної політики (економічного зростання, структурної перебудови тощо) з метою: • підтримки фінансової стабільності та збалансованості в країні; • забезпечення фінансової цілісності держави; • створення стимулів для соціально-економічного розвитку країни |
Бюджетно-податко ве регулювання є інструментом перероз поділу ВВП за допомогою певних ме тодів та інструментів оподаткування, а також системи трансфертних виплат малозабезпеченим, безробітним, інвалідам, сиротам та ін. |
Державний бюджет вiдiграє важливу роль у перерозподiлi ресурсiв вiдповiдно до суспiльних iнтересiв. В умовах ринкової нестачі фінансових ресурсів для ефективнішого їх розмiщення застосовується, як правило, високий ступiнь перерозподiлу коштiв, тимчасом як у розвинутій ринковiй системi практикується зменшення рiвня оподаткування пiдприємств, передавання приватним iнститутам функцiй соцiального захисту. Проте й розвинуті країни характеризуються досить високою часткою державних видатків у ВВП: у США, Японії та Росії — близько 1/3, у Франції та Нідерландах — близько 1/2, у Швеції — понад 2/3. В Україні через державний бюджет перерозподіляється близько 25—30 % ВВП. У бюджетній резолюції на 2001—2002 рр. зафіксовано, що перерозподіл ВВП через Зведений бюджет має не перевищувати 30 % (без урахування Пенсійного фонду й Фонду соціального страхування), але в «Основних напрямах бюджетної політики на 2003 рік», а також на 2004 р. цей показник прогнозувався на рівні не менш як 23 %.
За допомогою бюджетної-податкової полiтики здiйснюється цiльове спрямування коштiв, яке неможливе з мiркувань поточної економiчної ефективностi, але має стратегiчне значення для суспiльства: витрати на державне управління, оборону, соцiальний захист, науку й освiту, неприбутковi стратегiчно важливi виробництва тощо.
Сучасна держава крім виконання своїх безпосередніх владних та соціальних функцій несе відповідальність за ефективне функціонування ринкової економіки країни, що, зрештою, забезпечує національну конкурентоспроможність. Тому державою здійснюється стимулювання економічного розвитку, формування структури ринку капіталів, товарів і послуг. Державний бюджет є не лише кошторисом надходжень і витрат, а насамперед — засобом забезпечення макроекономічного збалансування та економічного зростання, фінансовим планом, який, серед іншого, передбачає відтворення умов для власного фінансування в довгостроковому періоді.
Сфера відповідальності держави в кожній конкретній країні визначається Основним законом (Конституцією) країни, законами та рішеннями виконавчої влади. У країнах з перехідною економікою коло завдань держави істотно розширюється та полягає також у компенсації негативного впливу недостатності розвитку ринкових механізмів та нестачі децентралізованих ресурсів. Ефективність здійснення бюджетом фіскальної функції визначається рівнем виконання Закону про Державний бюджет України, спів-
відношенням обсягів коштів, спрямованих на реалізацію функцій, що належать до сфери відповідальності держави, з реальними потребами фінансування цих функцій.
Функція економічного регулювання бюджетно-податкової політики спирається на фіскальне перенаправлення частини ресурсних потоків у країні відповідно до встановлених Законом про
Державний бюджет України орієнтирів. Вилучення частини суспільного продукту у вигляді податків та неподаткових надходжень до бюджету дає змогу коригувати напрями використання ВВП, справляючи в такий спосіб вплив як на обсяг сукупного попиту, так і на пропорцію між споживанням та нагромадженням в економіці. На етапi спаду видатки бюджету збільшуються, компенсуючи втрату частини сукупного попиту, що пожвавлює економiку, але погіршує баланс бюджету. На етапi економічного пожвавлення зростання податкових надходжень поліпшує баланс бюджету. У разі дії прогресивної шкали оподаткування збільшення доходів веде до зростання частки податкових виплат, що відіграє роль «вбудованого» стабілізатора, «охолоджуючи» економіку. Зниження податкових ставок і збільшення державних видатків застосовується як важіль активізації економічної динаміки, тимчасом як підвищення податкових ставок і зменшення витрат є одними з важелів запобігання «перегріванню» економіки. Отже, бюджетно-податкова політика відіграє антициклічну та стабілізаційну роль.
Функція економічного регулювання може зумовлювати стратегічну (структурну) спрямованість бюджетно-податкової політики, що визначається структурою державного споживання та державних інвестицій і реалізується через вплив держави на міжгалузевий та міжрегіональний перерозподіл ресурсів усередині країни відповідно до поставлених довгострокових стратегічних пріоритетів. Ідеться насамперед про здійснення державних закупівель продукції певних галузей, бюджетні капіталовкладення в галузі, які визнано стратегічно важливими, проте які не в змозі залучити з певних причин приватний капітал, у депресивні регіони тощо. Зазначена функція набуває особливого значення в перехідних економіках, в яких відбувається істотна структурна перебудова економіки.
Функція економічного регулювання знаходить свій вияв також через вплив заходів бюджетно-податкової політики на активізацію економічних процесів, як на їх прискорення, так і на гальмування (зокрема, у процесі антициклічної політики чи стосовно до застарілих збиткових галузей). Стимулююча спрямованістьбюджетно-податкової політики полягає у створенні максимально сприятливих умов для ефективної підприємницької діяльності в межах закону та національних інтересів країни за допомогою податкових стимулів, субсидій або дотацій, здійснення інвестицій у «точки зростання» тощо.
Важливо зазначити, що названі вияви функціональної спрямованості бюджетно-податкової політики є непрямими щодо власне бюджету як фінансового плану держави. Їх реалізація виходить далеко за межі одного року, на який зазвичай здійснюється бюджетне планування, проте відбувається саме через засоби фіскальної функції бюджету. Тому ефективність виконання державним бюджетом цієї функції можна визначити у процесі аналізу виконання річного бюджету лише частково. Необхідний також спеціальний аналіз впливу бюджетно-податкової політики на макроекономічну динаміку та структуру, реалізації накреслених стратегічних пріоритетів. Власне, реалізація функції економічного регулювання та функції вирівнювання доходів надає бюджетному процесу властивостей політики, тому саме через їхню призму слід розглядати питання оцінювання ефективності бюджетно-податкової політики в країні.
Активізація фіскального тиску та посилення вилучення ліквідних ресурсів у підприємств і населення веде до зменшення децентралізованого інвестиційного потенціалу. Зазначені кошти, які потенційно могли б бути спрямовані на інвестування, перерозподіляються на поточне споживання. Водночас зменшення розміру наявного доходу знижує схильність населення до заощадження та підприємств до інвестування. Отже, жорстка фіскальна політика істотно посилює відповідальність держави за використання вилучених ресурсів у спосіб, який максимально стимулюватиме економічний розвиток та інвестиційні процеси.
| Характер бюджетно-податкової політики |
Переваги та пріоритети визначають характер бюджетно-податкової політики |
| переважно фіскальний |
переважно стратегічний |
Функціональна збалансованість бюджетно-податкової політики має надзвичайну вагу та пов’язана з розв’язанням головної проблеми, яка завжди стоїть перед урядом країни, що й визначає її характер (рис. 1.5). Зосередження уваги переважно на фіскальній функції при нехтуванні іншими веде до втрати стратегічних орієнтирів та руйнування потенціалу довгострокового економічного зростання. Акцент на завданнях антициклічного та структурного регулювання без урахування необхідності стимулювання економічної активності вестиме до економічної стагнації. Тим часом і неврахування власне фіскальної функції бюджетної політики на тлі амбіційних стратегічних орієнтирів містить загрозу значної макроекономічної дестабілізації.
Рис. 1.5. Бюджетно-податкова політика: головна проблема та характер
