2.1. Бюджетна стратегія і тактика: економічна інтерпретація та наукове обґрунтування

Стратегія соціально-економічного розвитку країни може реалізуватися вирішенням тактичних завдань. Саме бюджетно-податкова політика має забезпечити тактику вирішення стратегічних завдань макроекономічного розвитку країни, реалізувати пріоритети розвитку на кожен рік, виходячи з етапів довгострокової стратегічної програми. За своїм впливом на параметри соціально-економічного розвитку Закон «Про Державний бюджет України на … рік» є другим після Конституції України. У свою чергу, бюджетноподаткова політика теж має власну стратегію і тактику.

Бюджетна стратегія — це довгостроковий курс бюджетноподаткової політики держави, що розрахований на перспективу та зумовлює вирішення великомасштабних завдань, які визначаються

загальнонаціональною стратегією соціально-економічного розвитку країни. Бюджетна стратегія має визначати основні напрями бюджетно-податкової політики та бути спрямованою на розроблення саме таких важелів, які були б націлені на їх реалізацію. Процес розроблення бюджетної стратегії в Україні за нинішніх умов наражається на серйозні труднощі, подолання яких потребує фундаментальних наукових досліджень у сфері бюджетних відносин.

Варто зазначити, що бюджетна стратегія в Україні розробляється в межах Конституції України, бюджетного та податкового законодавства на основі:

1. Стратегії соціально-економічної політики України на довгостроковий період.

2. Державної Програми економічного та соціального розвитку України (ДПЕСРУ) на довгостроковий (10—15 років), середньостроковий (3—5 років) та короткостроковий періоди (1 рік).

3. Програми діяльності уряду — Кабінету Міністрів України.

Стратегію соціально-економічної політики України на сучасному етапі висвітлено в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного і соціального розвитку України на 2002

— 2011 роки», визначальні пріоритети якого закладено в ДПЕСРУ та Програму діяльності уряду «Відкритість. Дієвість. Результативність» (на 2003 р.), «Послідовність. Ефективність. Відповідальність» (на 2004 р.), «Назустріч людям» (на 2005 р.).

Основою розроблення бюджетної стратегії є бюджетне прогнозування, що є складовою прогнозування макроекономічного розвитку соціально-економічних процесів у країні взагалі. Бюджетне прогнозування — це процес розроблення основних показників державного бюджету на майбутню перспективу, прогнозування надходжень до бюджету та його найважливіших видатків.

Бюджетна тактика порівняно з бюджетною стратегією є швидкодіючим механізмом бюджетної політики у країні, гнучким пошуком короткострокової рівноваги, стабілізації та пристосування до умов, що постійно змінюються. Бюджетна тактика фактично є продовженням, конкретизацією бюджетної стратегії.

За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи країни на певному історичному етапі. Бюджетна тактика є гнучкішою, тому що визначається динамікою економічних умов та соціальних чинників. Основою розроблення бюджетної тактики є бюджетне планування, економічна сутність якого полягає в централізованому розподілі та перерозподі-лі ВВП між ланками бюджетної системи на основі заздалегідь розробленої бюджетної стратегії.

В економічній думці існує певна невизначеність стосовно розмежування термінів «бюджетне планування» та «бюджетне прогнозування». Наприклад, в англомовних країнах під планом розуміють обов’язкове визначення «розподілу ресурсів і обсягів виробництва зверху вниз ієрархічною адміністративною структурою», а під прогнозуванням — «систематичний метод отримання оцінок майбутніх значень економічних показників, що зазвичай ґрунтується на аналізі спостережень за їхньою минулою поведінкою». Отже, планування передбачає організаційно централізовану систему визначення показників, а прогнозування має характер передбачення, одержаного науково-аналітичними методами. Не маючи директивного статусу, прогнозування виконує індикативну роль, має значення орієнтовної установки [18].

У реальній бюджетній практиці бюджетне прогнозування нерозривно пов’язане з плануванням. Форми поєднання прогнозу і плану в часі можуть бути різними: ? прогнозування може передувати процесу розроблення плану (прийняттю управлінських рішень). Як правило, для того щоб прийняти обґрунтоване рішення, необхідно мати прогноз певних показників, насамперед за такими напрямами:

9 обсяг і динаміка доходів та видатків коштів державного бюджету;

9 структура джерел доходів і напрямів видатків коштів державного бюджету;

9 аналіз виконання державного бюджету на всіх рівнях управління;

9 аналіз джерел фінансування бюджетного дефіциту;

9 обсяг державного боргу, його структура та динаміка; ? прогноз і план можуть розроблятися одночасно, оскільки як планові, так і прогнозні розрахунки спираються на велику кількість показників (констант і змінних), у тому числі таких, котрі мають прогнозне походження (індекс цін, показники ефективності використання ресурсів тощо); ? прогноз може здійснюватися після прийняття управлінського рішення. У такому варіанті виокремлюють два аспекти. Перший називають прогнозуванням наслідків прийнятих рішень. Другий аспект пов’язаний з безперервністю та календарним характером планування і прогнозування. Процес планування починається ще до початку втілення планових заходів, але в межах попереднього планового періоду. Для цього здійснюється прогноз очікуваноговиконання плану. Наприклад, згідно з Бюджетним кодексом України, проект документа «Основні напрями бюджетної політики на … рік», що «задає тон» усім наступним етапам бюджетного процесу, розробляється до 1 червня поточного бюджетного року. Але щоб сформувати продуману бюджетно-податкову політику на наступний рік, необхідно мати також прогноз очікуваного виконання бюджету за поточний рік.

Бюджетне планування є складовою бюджетного процесу, який охоплює порядок складання та виконання бюджету, його нормативно-правову й організаційну основу, а також питання теорії та методології складання бюджетів країни. Бюджетний процес — це регламентована законодавством діяльність органів влади щодо складання, розгляду, затвердження і виконання центрального та місцевих бюджетів. Його зміст визначається державним і бюджетним устроєм країни, бюджетними повноваженнями відповідних органів та юридичних осіб.

Ст. 19 Бюджетного кодексу України визначає такі стадії бюджетного процесу: І. Складання проектів бюджетів. ІІ. Розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України. ІІІ. Виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети. ІV. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього (див. дод. 1).

Під стадіями бюджетного процесу розуміють низку тактичних заходів, що охоплюють розроблення, виконання та оцінювання ефективності використання коштів. При цьому мають бути враховані середньострокова та довгострокова перспективи, установлений зв’язок з бюджетною стратегією та загальними цілями соціально-економічного розвитку країни.

Тож за своїм змістом бюджетний процес охоплює визначення бюджетної тактики та розроблення управлінських рішень щодо її реалізації, насамперед шляхом бюджетного планування, що включає:

1. Оцінювання потреб, пріоритетів та можливостей бюджету.

2. Безпосередньо розроблення проекту бюджету, який узгоджується з визначеними підходами.

3. Оцінювання ефективності проекту і т. ін.

Отже, саме І стадія бюджетного процесу — складання проекту бюджету на різних рівнях державної влади — відображає зміст бюджетного планування в Україні.

У бюджетному процесі на всіх стадіях задіяні його учасники (рис. 2.1), якими визначаються органи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями [43].

Рис. 2.1. Основні учасники бюджетного процесу

Основними учасниками бюджетного процесу є Президент України, органи законодавчої (представницької) та виконавчої влади, Національний банк України, органи державного фінансового контролю. Бюджетними повноваженнями визнаються права і обв’язки учасників бюджетних правовідносин.

Серед основних бюджетних повноважень законодавчих органів влади виокремлюють:

• розгляд і затвердження бюджетів;

• розгляд і затвердження звітів про виконання бюджетів;

• контроль за виконанням рішень відповідної ради про бюджет.

До бюджетних повноважень Міністерства фінансів України належать:

— підготовка та узагальнення передбачених Кодексом документів і матеріалів, необхідних для формування проекту «Основних напрямів бюджетної політики» на наступний бюджетний період;

— розроблення проектів нормативів бюджетної забезпеченості в розрахунку на одну особу, одного учня, одне ліжко-місце тощо;

— складання проекту Закону про Державний бюджет України;

— організація виконання Державного бюджету України на всіх стадіях бюджетного процесу;

— організація методичної роботи з питань фінансово-бюджетного планування для адміністративно-територіальних одиниць;

— розроблення і затвердження Річного розпису Державного бюджету України;

— здійснення в межах своїх повноважень обслуговування державного внутрішнього й зовнішнього боргу;

— подання Кабінету Міністрів України проекту звіту про виконання Державного бюджету України та проекту Закону про Державний бюджет України на наступний рік.

До бюджетних повноважень Національного банку України належать:

— визначення основних засад грошово-кредитної політики України;

— розроблення законопроектів, пов’язаних з формуванням дохідної та видаткової частин бюджетів, та підготовка пропозицій до проекту Закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період.

Бюджетні повноваження Президента України, Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України визначаються відповідно до Конституції України, Бюджетного кодексу України та інших законодавчо-нормативних актів.

Розроблення бюджетної стратегії та тактики має спиратися на такі засади:

1. Методологія формування бюджету

Як відомо, державний бюджет формується за чинною у світовій практиці методологією. Це означає, що за основу береться розрахунок прогнозного річного обсягу ВВП. Від того, як він визначатиметься на наступний рік, залежить і розмір бюджетного фонду України. Тому основна проблема, яку має бути розв’язано, — максимально точне визначення прогнозного обсягу ВВП, тобто знаходження «золотої середини», ураховуючи реалії економіки — інфляцію, виробництво товарів і послуг, споживання, нагромадження тощо.

Особливістю методології формування бюджету в Україні тривалий час було те, що в дохідну частину бюджету враховувались надходження від приватизації. Такий підхід не відповідає методології Міжнародного валютного фонду, оскільки приховує певною мірою дефіцит державного бюджету.

Прийняття бюджетного кодексу України (див. статтю 29) не вирішило проблему на законодавчому рівні, тому залишається й досі актуальним привести методологію формування бюджету у відповідність до вимог МВФ та стандартів ЄС (див. табл. 2.1 [51]).

Таблиця 2.1

УЗАГАЛЬНЕНА СТРУКТУРА БЮДЖЕТУ ДЕРЖАВИ

* Починаючи з Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» ця стаття є складовою додатку до нього «Фінансування державного бюджету» (див. дод. 17).

2. Технологія складання державного бюджету Існує два підходи до технології формування бюджету: І — стратегічний, ІІ — ситуативний. Протягом багатьох років в Україні переважав ситуативний підхід, за яким дохідна частина бюджету «підганялася» до видаткової, тобто спочатку згідно з вимогами міністерств і відомств формувалася видаткова частина, після чого переглядалися можливості дохідної частини і, якщо вони були замалі, пропонувалося прийняти закони про нові податки або змінити податкові ставки. Отже, виконання бюджету прив’язувалося до майбутніх змін.

Прийняття пакета законодавчих актів у сфері оподаткування, що відбувається нині в межах податкової реформи та в остаточному підсумку забезпечить прийняття Податкового кодексу

України, сприяє переходу до стратегічного підходу формування бюджету, що насамперед означатиме обґрунтовано в межах чинного законодавства про податки розраховувати дохідну частину бюджету. Це дасть можливість державі реально оцінювати ефективність бюджетно-податкової політики на майбутній період.

3. Розподіл повноважень та взаємодія між ланками бюджетної системи

Світова бюджетна практика пропонує чіткий розподіл компетенцій між центральними органами влади й органами місцевого самоврядування та законодавче закріплення їх за ними. Нині законодавство в Україні вже заклало принципи самостійності у складання бюджетів усіх рівнів, але вони мають бути зміцнені економічним механізмом, що формується.

У зв’язку з цим для створення чіткої системи формування бюджетів усіх рівнів виникає потреба чітко розподілити доходи між усіма ланками бюджетної системи, тобто мати визначену законом дохідну базу, а відносини між державними й місцевими бюджетами будувати з урахуванням умов соціально-економічного розвитку регіонів.

4. Бюджетне вирівнювання регіонів

Проблема бюджетного вирівнювання нерозривно пов’язана із практичними заходами щодо реалізації в Україні принципу «відносної» самостійності бюджетів усіх рівнів, з бюджетним перерозподілом фінансових ресурсів. Без нього неможливо обійтися, оскільки фінансові ресурси деяких місцевих органів влади внаслідок історичних та інших причин не можуть забезпечити реалізацію цими органами владних повноважень. Тому об’єктивною необхідністю є надання цим регіонам необхідної допомоги через перерозподіл коштів.

Сучасна система розподілу бюджетних коштів між різними рівнями управління має орієнтуватися на вирішення двостороннього завдання — досягнення збалансованості бюджетів як по «вертикалі», так і по «горизонталі». По «вертикалі» треба усунути невідповідності між видатками місцевих бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем. Цілком подолати таку незбалансованість без «зовнішньої» корекції нереально: абсолютно податковий потенціал і об’єктивні потреби даної території майже не збігаються. Тому органи державної влади, маючи більші можливості економічного регулювання й обсяг податкових надходжень, можуть і повинні компенсувати дисбаланс місцевих бюджетів, спрямовуючи на доходи якусь частину коштів, що акумулюються на рівні державного бюджету. Однак і тоді, коли податкових надходжень і субсидій для фінансування спільних видатків місцевих бюджетів вистачає, лишається завдання збалансування по «горизонталі». Річ у тім, що в межах самих місцевих бюджетів можуть бути неоднакові бюджетні можливості адміністративних одиниць, які охоплюють значний регіон (переважно східні області України). Інакше кажучи, у його межах також є свої багаті й бідні території, у зв’язку з чим і на цьому рівні («горизонтальному») необхідна фінансова допомога «згори».

Перерозподіл бюджетних коштів має ґрунтуватися на єдиних критеріях організації всіх видів фінансової допомоги, з метою максимальної реалізації потенціалу їхнього цілеспрямованого впливу на економіку регіону. Фінансова допомога регіонам має надаватися так, щоб спонукати органи державної влади на місцях розширювати власну дохідну базу, розвивати інвестиційну активність, структурно перебудовувати економіку регіонів.

Нині в Україні як інструменти перерозподілу бюджетних коштів використовуються міжбюджетні трансферти, що ставлять за мету забезпечення збалансування місцевих бюджетів та вирівнювання їхнього розвитку.

Насамкінець, слід зазначити, що нинішня бюджетна практика й досі залишається проблемною і недосконалою. Якість розробки та виконання бюджету не відповідає задекларованим вимогам, що зумовлено багатьма чинниками (див. рис. 2.2).

На стадії підготовки проекту бюджету на цей процес мають значний вплив політичні інтереси владних структур та осіб, вимоги МВФ, залежність від прийняття інших рішень (наприклад, податкового кодексу), недостатній професіоналізм розробників проекту і відсутність надійних наукових інструментів. На стадії розгляду і затвердження Закону про бюджет на його якість

впливають лобістські інтереси і некомпетентність частини народних депутатів, що спричиняє незабезпеченість належного інформаційно-аналітичного супроводження проекту бюджету. На стадії виконання на результатах позначаються недотримання норм Закону про бюджет і відсутність системи ефективного оперативного контролю.

Рис. 2.2. Чинники, які визначають якість розробки бюджету