Формування та нагромадження внутрішнього й зовнішнього державного боргу є органічною складовою функціонування економік переважної більшості країн світу, потужним важелем макроекономічного регулювання та інструментом реалізації економічної стратегії. На жаль, в Україні у ході трансформаційних
процесів формування державного боргу відбувалося значною мірою хаотично, під впливом потреб оперативного фінансування поточних бюджетних видатків, що наклало свій відбиток на його структуру та обсяги.
Лише останніми роками в Україні розпочалося формування послідовної та виваженої довгострокової державної боргової політики, яку ще належить відповідним чином «вбудувати» в систему інструментів економічної стратегії держави. Боргова політика — це державна політика, змістом якої є розроблення та прийняття рішень щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень з метою фінансування дефіциту бюджету та забезпечення платоспроможності держави.
Аналіз динаміки державного боргу в Україні свідчить про кілька етапів у його формуванні та розвитку [42].
Перший етап (1991
—1994 рр.). Період з 1991 р. до першої половини 1994 р. характеризується залученням до фінансування дефіциту бюджету винятково прямих кредитів Національного банку та хаотичним утворенням зовнішнього боргу шляхом надання урядових гарантій по іноземних кредитах.
Другий етап (1995
—1996 рр.) У цей період, поряд із продовженням надання зовнішніх гарантій, державний борг формувався за рахунок отримання зовнішніх позик від міжнародних фінансових організацій. Зазначений період характеризується також урегулюванням заборгованості України на енергоносії, початком випуску облігацій внутрішніх державних позик і поступовим заміщенням цими облігаціями прямих кредитів Національного банку.
Третій етап (1997-й — перша половина 1998 р.) характеризувався активним урядовим позичанням як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках капіталу, на який Україна вийшла в серпні 1997 р.
Четвертий етап (друга половина 1998-го — 2000 р.). Починаючи з другої половини 1998 р. Україна зіткнулася із зазначеними труднощами, пов’язаними з істотним скороченням можливостей урядових запозичень як із зовнішніх, так і з внутрішніх джерел. У цей період уперше було здійснено низку операцій щодо реструктуризації частин внутрішнього та зовнішнього державного боргу України, яка дала можливість через заміну облігацій внутрішньої державної позики продовжити строк повернення запозичених коштів, а також зменшити тиск щодо виплат за ОВДП в 1998—1999 рр.
Незважаючи на вжиті заходи, 2000—2001 рр. були піковими за борговим навантаженням. Наявність значного розриву платіж-ного балансу та низькі валютні резерви стали основною причиною прийняття урядом рішення щодо проведення комплексної програми реструктуризації комерційного боргу у квітні 2000 р., що дозволило не тільки скоротити державний борг на 152 млн дол.
США, а й зменшити загальний обсяг виплат в 2000 р. на 900 млн дол. США. Міністерство фінансів здійснило реструктуризацію боргових зобов’язань перед НБУ. Державні цінні папери, які були випущені у 1998—2000 рр. та підлягали погашенню у 2000—
2004 рр., було замінено на процентні облігації з терміном погашення протягом 2002—2010 рр., що сприяло поліпшенню структури державного боргу та уникненню декапіталізації Національного банку України (див. дод. 12—15).
Варто зауважити, що було проведено значний обсяг робіт щодо вдосконалення нормативно-правової бази, пов’язаної з усіма аспектами управління державним боргом. Зокрема, у 2000 р. Кабінетом Міністрів України було схвалено Концепцію державної боргової політики на 2001
—2004 рр., де вперше визначено середньострокову стратегію України у сфері управління державним боргом та основні засади реалізації боргової політики.
П’ятий етап (2001
—2004 рр.). Управління державним боргом у цей період характеризується переходом від антикризового управління до проведення виваженої боргової політики, спрямованої на зменшення боргового навантаження на економіку держави. Боргова реструктуризація 2000 р. у поєднанні зі сприятливою для України зовнішньою кон’юнктурою і стійким економічним зростанням дали змогу істотно знизити обсяги боргового навантаження на українську економіку, що сприяло відповідному підвищенню міжнародних рейтингів України. У 2001—2002 рр. співвідношення державного боргу та ВВП утримувалось на рівні 29—31 % проти 48 % у 1999 р. На кінець 2003 р. воно зменшилося до 25 % (аналогічний показник для США становив 63 %, країн єврозони — 70,6 %, Японії — 155 %). За підсумками 2004 р. цей показник досягнув рівня 20 %, а на кінець 2005 р., за прогнозами Міністерства фінансів України, — 18 %. Річне обслуговування боргу скоротилося до 4,3 % ВВП. Спостерігається чітка тенденція до зменшення відношення державного боргу до доходів бюджету. Якщо зазначений показник у 2001 р. становив 220 %, то на кінець 2004 р. — 132 %, а на кінець 2005 р. — 100 % (за критичного рівня 300 %) [42].
Однак протягом останніх років спостерігається поступове зростання обсягів платежів за державним боргом в абсолютній величині, що пов’язано із закінченням пільгових періодів за раніше отриманими кредитами (протягом пільгових періодів сплачува-лися лише проценти). Зважаючи на це, уряд, спираючись на підвищення міжнародних кредитних рейтингів України, здійснює низку нових запозичень на зовнішніх ринках. Зокрема, у 2003 р. було здійснено два випуски облігацій зовнішньої державної позики (ОЗДП) України з дохідністю 7,65 % річних та з терміном погашення в 2013 р. на загальну суму 1 млрд дол. США. Відтак відбулося помітне зменшення вартості обслуговування та подовження строковості державних запозичень порівняно з 2002 р., коли довипуск ОЗДП у листопаді 2002 р. на загальну номінальну суму 260 млн дол. США з погашенням в 2007 р. обійшовся Україні в 10,843 % річних, а в грудні довипуск на суму 139 млн дол.
США — у 9,75 %.
У 2004 р. тенденція до зменшення вартості державних зовнішніх запозичень продовжилася. Здійснено два випуски облігацій зовнішньої державної позики, один з яких має дохідність 6,875 % та термін погашення до 7 років, другий — здійснений за ставкою
ЛІБОР для 6-місячних депозитів з маржею 3,375 %, що на момент випуску становило 4,9 %, термін погашення — 5 років.
Тенденція подовження терміну обігу державних цінних паперів спостерігалася і на внутрішньому позичковому ринку. Зважаючи на те, що висока ліквідність Єдиного казначейського рахунку не потребує залучення короткострокових облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) для покриття тимчасових касових розривів, для фінансування державного бюджету здійснюється планове розміщення в основному середньо- та довгострокових ОВДП [42].
Боргова політика та реструктуризація, розпочата в 2005 р., започатковує новий шостий етап боргової політики України (2005 р. — поточний час) (див. дод. 16).
На сьогодні досі актуальною залишається проблема обсягу гарантованого державного боргу, який станом на 31.12.2005 скоротився на 15,3 % та становив близько 15 млрд грн (для порівняння — на кінець 2004 р. збільшився на 55,4 % та становив близько 17,7 млрд грн). Насправді цей борг створили вітчизняні суб’єкти господарювання, які отримали іноземні кредити для реалізації власних інвестиційних проектів. Не маючи інформації щодо фінансової спроможності таких підприємств, інвестори вимагали державних гарантій для повернення коштів. Зі свого боку держава погоджувалася на таке гарантування, зважаючи на важливість для розвитку економіки залучення дешевих ресурсів зі світових фінансових ринків. У разі втрати такими підприємствами платоспроможності заборгованість за кредитами доведеться повертати державі.Іноземні кредити під державні гарантії залучалися в межах кредитних ліній, відкритих на підставі відповідних міжурядових та міжбанківських угод. Рішення про надання конкретним юридичним особам — нерезидентам України права залучення іноземних кредитів під державні гарантії, яким передувала державна експертиза проектів на основі суто адміністративних методів і оцінок, без конкурентних процедур, без будь-якої особистої відповідальності за можливі негативні наслідки під час їх використання та повернення, приймалися Кабінетом Міністрів України або невеликою групою посадових осіб Валютно-кредитної ради
Кабінету Міністрів України (ліквідована Указом Президента України № 932 від 31.06.2000).
За інформацією «Укрексімбанку», понад 50 % кредитних проектів відразу передбачали участь бюджету в погашенні та обслуговуванні іноземних кредитів у певній формі, що давало змогу отримувачам іноземних кредитів безвідповідально ставитися до виконання своїх фінансових зобов’язань. Потужним фактором марнування частини отриманих гарантованих кредитів стали затяжна трансформаційна криза та несприятливе макроекономічне середовище, яке перешкоджало запровадженню та окупності додаткових виробничих потужностей, створених за рахунок залучення цих кредитів. Негативний досвід гарантованого кредитування призвів до скорочення цієї складової зовнішнього державного боргу (до кінця 2003 р. 97 % гарантованого зовнішнього боргу становила заборгованість перед МВФ, ЄБРР та Світовим банком). Лише в
2004 р. на основі формування низки кредитоспроможних інвестиційних проектів частка заборгованості перед іноземними комерційними банками за гарантованими кредитами зросла до 24 % гарантованого державного зовнішнього боргу [42].
Варто зазначити, що через брак ще й досі в Україні обов’язкового рейтингування суб’єктів господарювання та інструментів фондового ринку іноземні інвестори не мають інформації про надійність позичальників грошей. А тому держава бере на себе значні ризики щодо повернення кредитів, отриманих вітчизняними підприємствами від іноземних інвесторів. Істотно стримується й розвиток вітчизняного фондового ринку. Брак такого необхідного елементу інфраструктури сучасного ринку, як кредитні рейтинги корпоративних облігацій, фактично унеможливлює участь інвесторів-нерезидентів на фондовому ринку України.
Міністерство фінансів вважає, що запровадження системи обов’язкового рейтингування зробить ринок боргових зобов’язань більш прозорим і зрозумілим для інвесторів, що безпосередньовідобразиться на його подальшому зростанні. Створення рейтингової історії на внутрішньому ринку може стати підґрунтям для отримання високих міжнародних рейтингів українськими емітентами, що в подальшому забезпечить позичальникам успіх на зовнішніх ринках капіталу.
Серед пріоритетів боргової політики України на сучасному етапі слід виокремити проблему ефективності інвестиційного використання державних запозичень. Визначити реальний обсяг запозичень, що спрямовуються на цілі бюджетного інвестування економіки України, поки що не видається можливим. Державна програма запозичень, яка затверджується разом із законом про державний бюджет на відповідний рік, не містить детальних напрямів використання ресурсів від розміщення ОВДП та ОЗДП, які спрямовуються на фінансування дефіциту бюджету. Звіти Державного казначейства щодо фінансування дефіциту бюджету також не корелюють із відповідними статтями видаткової частини державного фінансового плану.
Частина бюджетних інвестицій (фінансування проектів розвитку) здійснюється за рахунок пільгових кредитів Міжнародного банку реконструкції та розвитку (МБРР) та Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР). Фінансування проектів розвитку
МБРР та ЄБРР відбувається на умовах самоокупності та обов’язкового внутрішнього співфінансування. Станом на 16.09.2004 у стадії реалізації перебувало 16 інвестиційних проектів МБРР та ЄБРР на загальну суму майже 1,2 млрд дол. США (див. дод. 12).
Перевірками Рахункової палати України встановлено факти численних порушень у використанні позик МБРР: недотримання
Україною зобов’язань у рамках надання позик, невиконання вимог щодо співфінансування, затягування періоду ратифікації кредитних угод, неузгодженість дій органів влади в питаннях організаційного забезпечення позик тощо. Як наслідок, частину проектів було анульовано на етапі реалізації, а бюджету завдано суттєвих втрат у вигляді нарахованих процентів за резервування позик. Як підсумовують експерти Рахункової палати, низька ефективність власне інвестиційних проектів призводить до того, що в більшості випадків кінцевої мети залучення інвестиційних ресурсів досягнуто не було.
Про інвестиційну складову державного боргу опосередковано свідчить і частка заборгованості суб’єктів підприємницької діяльності за кредитами, наданими під державні гарантії. Усього станом на 01.01.2004 їхня заборгованість за такими кредитами сягнула 9,4 млрд грн.
Результати реалізації проектів розвитку свідчать про низьку ефективність бюджетних інвестицій. На це вказує рівень повернення позикових коштів за гарантованими кредитами — 15 % із загального обсягу. Крім цього, значна кількість підприємствборжників перебувають у стані ліквідації або санації [42].
Важливим напрямом диверсифікації боргової політики держави має стати розширення місцевих позик. Останні, як одне із джерел формування доходів місцевих бюджетів, поки що не набули в Україні помітного значення.
Отже, оптимізація боргової політики України потребує розробки та запровадження цілісної стратегії, яка поєднуватиме завдання вдосконалення нормативно-правового та інституційного забезпечення боргової політики, коротко- та середньостроковоі орієнтири управління державним боргом, інструменти радикального підвищення ефективності інвестиційної складової бюджетних видатків та довгострокові завдання переорієнтації боргової політики, зменшення боргового тягаря та розвитку альтернативних, непозикових інструментів фінансування бюджетних видатків. Така стратегія має узгодити дії органів державної влади, уповноважених здійснювати управління державним боргом, інтегрувати боргову політику України в контекст реалізації Стратегії економічного та соціального розвитку України.
