Так само, як і проблема бюджетної безпеки, нині є досить актуальною проблема боргової безпеки країни, освоєння основних підходів до оцінювання її стану, з’ясування її головних індикаторів. Абсолютний розмір державного боргу є не дуже показовим макроекономічним індикатором, оскільки борг зростає зі збільшенням ВВП. Крім цього, на його величину впливає інфляція. Змістовнішими є відносні показники заборгованості, а саме:
• відношення боргу до ВВП;
• відношення суми обслуговування боргу до ВВП.
Відносна величина державного боргу (борг/ВВП) залежить від таких чинників: рівень реальної відсоткової ставки, якою визначається розмір виплат за боргом; темп зростання реального ВВП; обсяг первинного бюджетного дефіциту. Зменшення відносної заборгованості в економіці можливе за умови, якщо темпи зростання відсоткової ставки будуть нижчими за темпи зростання ре-
ального ВВП, а частка первинного бюджетного надлишку відносного ВВП збільшуватиметься.
Обсяг державного боргу є дуже важливим показником загального стану економіки. Існує кілька способів оцінювання цієї величини, а саме: 1) борг на душу населення; 2) співвідношення між боргом та індивідуальним доходом [66].
Вагомою ознакою може бути також боргоспроможність. Вона визначається трьома головними чинниками: 1) наявністю ресурсів; 2) потребою видатків; 3) бажанням кредиторів купувати боргові зобов’язання. Названі два виміри державного боргу дають певне, але не повне уявлення про борговий тягар. Загальноприйняту універсальну міру боргового тягаря демонструє відношення боргу до потенційної боргоспроможності, яке свідчить, чи вистачає доходів, щоб покрити обслуговування боргу, на додачу до операційних витрат. Всесвітня банківська група вважає показниками здатності уряду взяти на себе додатковий борг такі: 1) відношення обслуговування боргу до поточних доходів; 2) відношення капіталовкладень до сукупних видатків; 3) надлишок поточних доходів над звичайними операційними витратами. Доцільніше спостерігати за базою доходів, ніж за самими поточними доходами.
Нині кожна держава має певний розмір державної заборгованості. Держави відрізняються швидкістю нагромадження державного боргу та вмінням своєчасно розраховуватися за свої борги.
Міжнародна фінансова практика виробила різні критерії оцінювання критичного рівня державного боргу щодо можливості країни з його обслуговування. Визначаючи раціональну межу боргової квоти, МВФ пропонує спиратися на принцип платоспроможності. Згідно з цим принципом відношення борг/ВВП має збільшуватися нижчими темпами, ніж зростає реальна процентна ставка за мінусом темпів приросту реального ВВП. Аналогічним варіантом дотримання цього принципу є вимога, щоб номінальна величина боргу зростала повільніше, ніж номінальні процентні ставки.
Світовий банк вважає критичним рівень державного зовнішнього боргу, якщо він перевищує 50 % ВВП. Відповідно до вимог Маастрихтської угоди в ЄС державний борг не повинен становити понад 60 % ВВП країни. Деякі фахівці вважають економічно безпечним для держави обсяг іноземних кредитів, що не перевищує 70 % обсягу її річного експорту.
У світовій практиці безпечним вважається такий рівень зовнішнього боргу (коефіцієнт обслуговування), коли сума на його обслуговування не перевищує 25 % загальних валютних надходжень країни, або приблизно 20 % вартості експорту товарів (длякраїн, що мають позитивне сальдо в торгівлі послугами, допустимий більший розмір платежів). За іншими оцінками, межею небезпеки вважається перевищення суми боргу порівняно з експортом удвічі, підвищеної небезпеки — утричі.
Важливо знати, що для оцінки параметрів боргової безпеки світова практика використовує велику кількість показниківіндикаторів. Такий широкий діапазон індикаторів зумовлений розмаїттям методологій, що застосовуються для їх розрахунку, а також специфікою розрахунку та застосуванням певних макроекономічних показників кожною державою, видом заборгованості та джерелами її погашення. І тому такі індикатори не треба сприймати як догму. Для країн, які відрізняються темпами розвитку економічної системи, показники боргової безпеки також різні. Світовий банк, наприклад, здійснює ранжування країн відповідно до ВНД на душу населення (табл. 11.13).
Таблиця 11.13
КЛАСИФІКАЦІЯ ДЕРЖАВ ЗА РІВНЕМ ЗОВНІШНЬОЇ
ЗАБОРГОВАНОСТІ (ЗА МЕТОДОЛОГІЄЮ СВІТОВОГО БАНКУ)
| Рівень доходу |
NPV/XGS > 220% або NPV/GNI > 80 % |
132 % < NPV/XGS < 220 % або 48% < NPV/GNI < 80 % |
NPV/XGS < 132% або NPV/GNI < 48 % |
| Низький рівень доходу — ВНД на душу населення менший за 765 дол. |
Держави з низьким доходом і великим боргом |
Держави з низьким доходом і помірни мборгом |
Держави з низьким доходом і невеликим боргом |
| Середній рівень доходу — ВНД на душу населення від 765 до 9386 дол. |
Держави із середнім доходом і великим боргом |
Держави із середнім доходом і помірним боргом |
Держави із середнім доходом і не великим боргом |
| NPV — чиста приведена (дисконтована) вартість зовнішнього боргу; XGS — експорт товарів та послуг; GNI — ВНД на душу населення |
|
Вважається також, що в стабільних умовах країна може й далі збільшувати державний борг, якщо стійкий середній темп приросту її експорту перевищує середній рівень позикового процента, а борг з експорту невеликий, і особливо, коли ефективність використання позичених коштів більша від рівня процентної ставки за цими позиками.
Так, для характеристики ліквідної позиції економіки країни досить широко використовується співвідношення запланованих платежів з обслуговування боргу до експорту. Цей показник даєоцінку платоспроможності на найближчу перспективу. Для оцінки довгострокової платоспроможності часто використовується співвідношення дисконтованої вартості боргу до експорту. Як переконує світовий досвід, ситуації, пов’язані з державною заборгованістю, часто виходять із-під контролю, якщо ці співвідношення досягають або перевищують діапазони відповідно 20
—25 % та 200—250 %. Для України такі межі станом на 01.01.2003 становили відповідно 9 та 60 %. Тобто за цими показниками заборгованість України перебувала в безпечних межах [100].
Стан боргової безпеки України можна оцінити, розглянувши динаміку базових показників (табл. 11.14).
Таблиця 11.14
СТАН БОРГОВОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ, %
| Показник |
Критичний рівень |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
| Відношення державного боргу до ВВП |
60 |
30,3 |
21,7 |
35,8 |
48,5 |
44,3 |
34,3 |
| Відношення державного боргу до доходів держбюджету |
300 |
106,4 |
177,4 |
334,2 |
406,4 |
221,4 |
204,4 |
| Відношення платежів за державним боргом до доходів держбюджету |
45 |
20,4 |
43,2 |
74,1 |
34,3 |
20,7 |
17,1 |
| Відношення платежів за державним боргом до ВВП |
7 |
4,8 |
7,4 |
11,3 |
5,2 |
4,2 |
3,1 |
| Відношення державного зовнішнього боргу до доходів від експорту |
150 |
46,3 |
50,3 |
70,0 |
82,1 |
57,1 |
51,1 |
| Відношення платежів за державним зовнішнім боргом до доходів від експорту |
25 |
5,8 |
5,8 |
7,8 |
5,9 |
3,9 |
3,7 |
| Відношення державного зовнішнього боргу до ВВП |
40 |
20,6 |
19,4 |
38,1 |
50,0 |
33,1 |
27,2 |
| Відношення платежів за державним з овнішнім боргом до ВВП |
5 |
2,5 |
2,2 |
3,1 |
2,8 |
2,3 |
1,9 |
| Відношення платежів за державним зовнішнім бор гом до доходів держбю джету |
25 |
10,4 |
12,9 |
20,1 |
18,8 |
11,1 |
10,5 |
За даними Міністерства фінансів України, державний борг за тенденції його постійного зростання і водночас падіння реального ВВП до 2000 р. стрімко наближався до критичного значення цих показників, а в окремі роки, як свідчать дані таблиці, виходив за їх межі [35].
Після боргової кризи 1998 р., коли сумарні боргові виплати сягнули небезпечних 71,4 % річного обсягу дохідної частини держбюджету, здійснення впродовж 1999—2001 рр. реструктуризації боргових зобов’язань дозволило суттєво знизити навантаження на державний бюджет. Останні п’ять років відносні бюджетні витрати на обслуговування та погашення держборгу стабілізувались у межах 3,1—4,2 % ВВП та 16,0—19,9 % сукупних бюджетних доходів (що відповідає 2-, 3-місячному обсягу надходжень до держбюджету). При цьому слід зважити на збереження відносної стабільності боргових виплат на початку пікового періоду погашення боргових зобов’язань, що припадає на 2003—2007 рр. [42].
Варто зазначити, що на сьогоднішній день базовими показниками, на підставі яких у Міністерстві фінансів України приймається рішення про управління державним боргом, є:
• відношення державного боргу до ВВП (критичним рівнем для цього часто встановлюється діапазон від 60 % (за методологією МВФ та Маастрихтськими критеріями) до 80—100 % (за методологією МБРР). На 01.01.2003 цей показник перебував у межах 35 %;
• відношення державного боргу до доходів державного бюджету базового року, за яким бюджет затверджено (за методологією МВФ граничним значенням цього показника є 300 %). На 01.01.2003 цей показник перебував у межах 143 %;
• відношення загальної суми річних платежів за зовнішнім державним боргом до доходів державного бюджету поточного року, за яким бюджет затверджено (згідно із Маастрихтськими критеріями граничною межею цього співвідношення є 20 %). На 01.01.2003 цей показник перебував у межах 16 %;
• відношення загальної суми річних платежів за державним боргом до ВВП (критичним рівнем для нього часто встановлюється діапазон 10—15 %). На 01.01.2003 цей показник перебував у межах 5 %.
Крім зазначених вище показників існує ще близько 30 стандартних індикаторів, які тією чи іншою мірою характеризують рівень боргової безпеки держави (рис. 11.11).
До того ж стандартним світовим показником середньозваженої заборгованості вважається 15 років. В Україні ж цей по-
казник має переважно короткостроковий характер і перебуває у межах 10 років (позитивним винятком є єврооблігаційна позика, яку було взято під досить низькі відсотки (7,65 % річних) і на 10 років).
| Стандартні індикатори, що використовуються для оцінки рівня боргової безпеки держави |
| — відношення державного боргу до ВВП; — відношення державного зовнішнього боргу до ВВП; — відношення державного зовнішнього боргу до доходів від експорту; — відношення державного боргу до обсягу інвестицій; — відношення зовнішнього державного боргу до обсягу іноземних інвестицій; — відношення державного боргу до доходів державного бюджету; — відношення зовнішнього державного боргу до доходів державного бюджету; — відношення державного боргу до державних капітальних вкладень; — відношення гарантованого державного боргу до доходів державного бюджету; — відношення державного боргу до кількості населення в країні; — відношення платежів з обслуговування державного боргу до ВВП; — відношення платежів з обслуговування державного боргу до видатків (доходів) бюджету; — відношення платежів з обслуговування зовнішнього державного боргу до доходів від експорту; — відношення платежів з обслуговування зовнішнього державного боргу до видатків (доходів) бюджету |
Рис. 11.11. Стандартні індикатори боргової безпеки держави
Аналізуючи ситуацію з державною заборгованістю в Україні на основі кількісних та якісних параметрів, можна дійти висновку, що за кількісними параметрами Україна має помірне боргове навантаження та не входить до групи країн — найбільших боржників. Проте основною проблемою боргової безпеки України та її фінансової сфери нині продовжує залишатися невдалий графік погашення боргу. Непослідовна політика запозичень у 1997— 1999 рр. призвела до нерівномірного розподілу боргового навантаження в часовій перспективі. Ситуативний підхід до формування строкової структури боргу й дискретність запозичень на різних умовах призводять до «пікових» перевантажень платежів, які, у свою чергу, провокують боргову кризу. При цьому навіть прийнятні умови окремих нових позик не виключають негативного сукупного впливу на загальний графік управління й обслуговування боргу.
Обтяжливість боргу посилюється короткостроковістю більшості запозичень, що перевищує можливості бюджету обслуговувати їх та спонукає до нових запозичень. Варто наголосити, що проб-лема надмірних коротких зобов’язань відігравала важливу роль у розгортанні як російської фінансової кризи, так і кризових ситуацій у ряді країн Азії та Латинської Америки [42].
Отже, забезпечення боргової безпеки України залишається невідкладним завданням органів державної влади на сучасному етапі та потребує:
• удосконалення законодавчого забезпечення формування внутрішньої та зовнішньої заборгованостей (прийняття відповідних законодавчих і нормативних актів, зокрема Закону України «Про державний борг»);
• визначення на основі опрацювання власного і світового досвіду оптимального співвідношення між зовнішнім та внутрішнім боргом, яке б відповідало поточній ситуації та стратегічним інтересам України;
• розроблення обґрунтованої стратегії залучення позик — як внутрішніх, так і зовнішніх;
• проведення інвентаризації державного боргу;
• зміни структури державного боргу й переведення його на довгострокове обслуговування;
• розвитку повноцінного сектору муніципальних цінних паперів (місцевих облігацій) та ринку місцевих запозичень з метою диверсифікації напрямів вкладення капіталу на боргових ринках та перерозподілу боргових зобов’язань між різними рівнями управління, що дозволить реалізувати регіональні програми, розширить можливості місцевого самоврядування і послабить тиск на загальнодержавний бюджет;
• продовження практики заборони надання державних гарантій при одержанні кредитів суб’єктами підприємницької діяльності, заборони реструктуризації або списання заборгованості за кредитами, залученими під державні гарантії;
• моніторингу і прогнозування стану, підготовки проектів політичних рішень щодо обсягу, структури, вартості та інших параметрів державного боргу.
Питання для самоперевірки
?
1. Що означає бюджетна безпека? Які її основні індикатори?
2. Опишіть категорії державних видатків і способи їх фінансування. Як збільшення державних видатків, що фінансується за рахунок підвищення податків, впливатиме на інвестиції приватного сектору? ?
3. Державний бюджет об’єднує державні закупівлі товарів і послуг і трансфертні платежі в загальну категорію загальних видатків. Чому, обираючи інструменти бюджетно-податкової політики, необхідно розрізняти державні закупівлі та трансферти?
4. Поясніть, чому курс на постійну збалансованість державного бюджету є надто жорсткою вимогою щодо фіскальної політики. Які проблеми виникають за спрямованості бюджетно-податкової політики на щорічну збалансованість бюджету?
5. Назвіть основні концепції бюджетного дефіциту.
6. Назвіть основні макроекономічні чинники, що зумовлюють бюджетний дефіцит. Опишіть модель бюджетного дефіциту з їх урахуванням.
7. Як може зростати державний борг? Чому державний борг є тягарем для економіки? Які основні напрями впливу державного боргу на економіку вам відомі?
8. Поясніть, чому уряд намагається фінансувати державні видатки цілком за рахунок податків, хоча існує можливість для цього позичати кошти населення? Які існують методи фінансування бюджетного дефіциту? Що таке монетизація дефіциту?
9. Чому виникає таке явище, як квазіфіскальні витрати та квазіфіскальний дефіцит? Як квазіфіскальна діяльність держави впливає на оцінку бюджетно-податкової політики?
10. Розкрийте методи скорочення зовнішньої заборгованості. Якому з методів ви віддали б перевагу і чому саме?
11. Розкрийте економічний зміст основних форм реалізації бюджетно-податкової політики.
12. Як, на ваш погляд, можна забезпечити стабільність бюджетно-податкової політики на сучасному етапі з урахуванням бюджетної та боргової безпеки держави?
13. Що означає «ефект бюджетного витіснення»? Поясніть і наведіть приклади.
14. Що означає «тягар боргу»? Поясніть і наведіть приклади.
15. Назвіть основні пріоритетні соціальні програми сучасної політики державних видатків в Україні.
16. Розкрийте взаємозалежність між державним боргом і бюджетним дефіцитом.
17. Що таке інфляційний податок? Хто його сплачує?
Назвіть причини його виникнення.
18. Що таке сеньйораж? Поясніть, як він виникає.
19. Назвіть стандартні індикатори боргової безпеки. Розкрийте значення цих індикаторів.
20. Назвіть основні пріоритети боргової політики України на сучасному етапі. Обґрунтуйте свою позицію за допомогою фактичних даних.
Термінологічний словник
Боргова криза — криза зовнішньої заборгованості, яка проявляється в неспроможності країни-боржника обслуговувати зовнішню заборгованість у повному обсязі.
Боргова політика (політика державних запозичень) — державна політика, змістом якої є розробка та прийняття рішень щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень з метою фінансування дефіциту бюджету та забезпечення платоспроможності держави.
Бюджетна безпека — стан забезпечення платоспроможності держави з урахуванням балансу доходів і видатків державного й місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів.
Державний борг
— загальна сума заборгованості держави зовнішнім та внутрішнім кредиторам, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань уряду, включаючи і ті боргові зобов’язання, що виникають у результаті виданих гарантій за кредитами, та інших зобов’язань, які взяв на себе уряд.
Державний внутрішній борг — заборгованість держави юридичним і фізичним особам даної країни, які володіють цінними паперами, випущеними її урядом з метою фінансування бюджетного дефіциту.
Державний гарантований борг
— та частина державного боргу, яка відображує боргові зобов’язання уряду, що виникають у результаті виданих ним гарантій за кредити у разі неплатоспроможності позичальників.
Державний зовнішній борг — заборгованість держави перед іноземними громадянами, фірмами, банками, урядами та міжнародними фінансовими організаціями.
Державний прямий борг
— та частина державного боргу, яка відображує обсяги позичених ресурсів безпосередньо урядом країни.
Дефолт — визнання країни у світі безнадійним боржником у зв’язку з неспроможністю обслуговувати зовнішню заборгованість у повному обсязі відповідно до початкових угод. Інфляційний податок — податок, який змушені сплачувати всі економічні суб’єкти в умовах інфляції, оскільки завдяки зростанню цін частина їхніх доходів перерозподіляється на користь держави, завдяки чому фінансується бюджетний дефіцит.
Конверсія зовнішнього боргу — процес скорочення зовнішньої заборгованості, що може здійснюватися різними методами: викупом боргу, капіталізацією боргу, конверсією «борг — борг» тощо.
Монетизація бюджетного дефіциту — фінансування бюджетного дефіциту за рахунок емісійних (інфляційних) джерел.
Обслуговування державного боргу — комплекс заходів держави з погашення позик, виплати процентів за ними, уточнення і зміни умов погашення випущених позик.
Операційний дефіцит — загальний дефіцит бюджету, за винятком інфляційної частки процентних платежів.
Політика коригування державного бюджету — політика держави, спрямована на збалансування державного бюджету або зменшення бюджетного дефіциту.
Політика фінансування бюджетного дефіциту — політика держави, покликана забезпечити державні витрати за рахунок емісійного та боргового фінансування.
Реструктуризація зовнішнього боргу — традиційний метод скорочення боргу, за яким переглядаються умови його обслуговування (процент, сума, термін сплати).
Сеньйораж
— додатковий дохід, що його отримує держава від емісійних операцій за монетизації бюджетного дефіциту у зв’язку з монопольним її правом на друкування грошей, що супроводжується інфляцією.
Стабілізаційна політика вирівнювання економічного циклу — політика, спрямована на подолання економічної кризи або інфляції залежно від стану економіки.
Структурний дефіцит
— дефіцит державного бюджету, який пов’язаний зі зменшенням витрат та збільшенням надходжень до бюджету, та є проявом дискреційної бюджетно-податкової політики.
Управління зовнішнім боргом
— процес регулювання обсягів зовнішніх запозичень через залучення фінансових коштів, їх розміщення та погашення боргу.
Циклічний дефіцит
— дефіцит державного бюджету, що породжений змінами економічної кон’юнктури, тобто економічним спадом, та є проявом автоматичної бюджетно-податкової політики.
Розділ 12
