Бюджетний аналіз є важливою складовою процесу формування бюджету, під час якого всі його учасники визначають, які державні програми мають тривати, які нові програми (якщо такі будуть) пропонуються та які програми мають бути ліквідовані або скорочені.
Бюджетний аналіз виконується найкраще, коли існує відкрите спілкування між галузевими міністерствами й відомствами, з одного боку, та працівниками центрального бюджетного департаменту — з другого.
Метою аналізу бюджетних програм є поліпшення процесу прийняття рішень і розподілу ресурсів наданням відповідної інформації щодо наслідків від здійснюваної політики та запровадження програм. Після того як керівники міністерства надсилають свої бюджетні запити у Міністерство фінансів України, цей орган здійснює ретельний аналіз бюджетних запитів, який сприяє:
1. Ефективнішому розподілу ресурсів та визначенню необхідних змін політики. Оцінка програм надає інформацію щодо результатів або наслідків від здійснюваної політики. Це допомагає суб’єктам прийняття рішень оцінити важливість бюджетних програм і визначати, де потрібно робити зміни політики та (або) здійснити перерозподіл ресурсів між різними програмами.
2.
Поліпшенню управління програмою. Механізм зворотного зв’язку дає можливість керівникам програм засвоїти певні уроки, що, зрештою, приведе до поліпшення управління цими програмами.
3. Посиленню відповідальності. Оцінювання програм сприяє прозорості та посиленню відповідальності за виконання програм шляхом визначення бюджетної політики. Існують певні керівні принципи, які зумовлюють ефективний аналіз бюджетних запитів [49].
Принцип 1. Бюджетний аналіз та прийняття рішень потребують, з одного боку, пильної уваги до деталей, а з другого — здатності синтезувати деталі в загальніші питання, на які необхідно звернути увагу вищих посадових осіб, що приймають відповідні рішення.
Принцип 2. Ніколи не буває достатньо коштів для задоволення всіх потреб галузевого міністерства, оскільки бюджетні ресурси завжди обмежені. Отже, процес підготовки бюджету неминуче вимагає зробити складний вибір.
Принцип 3. Прийняття бюджетних рішень на найвищому урядовому рівні — це, по суті, політичний процес. Однак високоякісний аналіз бюджету з часом, якщо й не відразу, неминуче відобразиться в більш реально обґрунтованих рішеннях. Більше того, ґрунтовний аналіз бюджетних запитів може зменшити шанси на прийняття деяких недоцільних рішень.
Аналіз бюджетного запиту — це процес, під час якого бюджетний аналітик (працівник галузевого управління Міністерства фінансів):
• перевіряє бюджетні запити головних розпорядників та (або) програми;
• визначає проблеми, які потребують розв’язання;
• надає рекомендації стосовно обсягу видатків, змісту програми чи її структури.
Бюджетний аналіз має бути системним — визначати перелік проблемних питань, які працівник Міністерства фінансів має вивчати, аналізуючи програми та напрями діяльності. У табл. 6.2 наведено перелік запитань, що є ілюстративним. Залежно від специфіки кожної конкретної програми, деякі запитання можуть використовуватися під час аналізу програми, а деякі — ні.
Кінцевим результатом аналізу бюджетного запиту, відповідно до описаного вище підходу, є низка рекомендацій стосовно обсягу видатків на виконання програми або управління програмою. Це може бути у формі аналітичного огляду бюджету разом із супроводжувальними матеріалами — такими як таблиці вартості програми в довгостроковому вимірі та рекомендації або відповіді на запитання, що наводяться вище.
Таблиця 6.2 ІЛЮСТРАТИВНИЙ ПЕРЕЛІК ЗАПИТАНЬ,
ЩО ВИКОРИСТОВУЄТЬСЯ
ПІД ЧАС АНАЛІЗУ БЮДЖЕТНИХ ЗАПИТІВ
| Орієнтир |
Запитання |
| Проблема |
У чому полягає проблема, яку необхідно розв’язати в контексті формування бюджету на наступний рік, наприклад: чи в обсязі видатків, чи в адміністративному управлінні програмою, чи обидві проблеми існують одночасно? |
| Політика |
Чи бюджетні запити відображають політику уряду? Якщо ні, то які зміни необхідні для того, щоб відобразити політику уряду? |
| Програма |
Яке завдання буде досягнуто в результаті виконання програми? Як програма виражається в показниках затрат? На скільки достовірними є дані, які визначають проблему? |
| Цілі та завдання |
Чи завдання програми є обґрунтованими, вимірними, конкретними, досяжними та поставленими в часові межі? |
| Відповідна роль |
Чи проблема належить до таких, які має розв’язувати уряд держави? |
| Ефективність програми |
Чи програма була ефективною в минулому? Наскільки достовірними є результативні показники, що характеризують виконання цієї програми? Які є перспективи для поліпшення або яке можливе погіршення програми? Який вплив на виконання бюджетної програми матиме виділення додаткових коштів? Які будуть наслідки, якщо додаткові кошти не буде виділено? |
| Управління програмами |
Оптимальною чи надлишковою є чисельність штату працівників? Чи працівники достатньо кваліфіковані для виконання програм? Про що свідчать результати використання коштів? Чи не виникає занадто великих витрат у певних моментах бюджетного періоду, що викликають підозру? Якщо так, то чим це пояснюється? |
| Фінансова інформація |
Чи достатньою є інформація, наведена в бюджетних запитах? Чи бюджетний запит поданий у межах граничних обсягів? Чи відповідає іншим вимогам, визначеним Міністерством фінансів? Чи бюджетний запит забезпечує достатнє фінансування для найпріоритетніших бюджетних програм? Чи реальним є прогноз доходів спеціального фонду? Які зобов’язання на капітальні та інші видатки вимагатимуться в майбутніх роках? Як здійснено розподіл видатків за економічною класифікацією? |
Тимчасом як аналізуються конкретні бюджетні програми, Департамент з бюджету та інші структурні підрозділи Міністерства фінансів здійснюють аналіз бюджетних запитів у сукупності та приймають відповідні рішення, у тому числі на підставі низки інших чинників. Під час прийняття цих рішень увага зосереджується на останньому прогнозі доходів, поточних даних виконання бюджету, середньострокових прогнозах бюджету та загальних фінансових проблемах, таких як погашення заборгованості з зарплат, підвищення пенсій тощо.
Співробітники Міністерства фінансів та головні розпорядники, аналізуючи бюджетні запити, мають перебувати в постійному контакті (з міністром, працівниками, що займаються бюджетом у міністерствах, працівниками міністерств, що відповідають за програми) для того, щоб уточнювати інформацію та розв’язувати проблеми.
Процес аналізу бюджетних запитів може бути якісним тільки тоді, коли на це виділено достатньо часу під час формування бюджету.
Прийняття бюджетних рішень є завжди важчим у складні економічні періоди, оскільки необхідно робити наголос на тих видатках бюджету, які стануть предметом скорочення або фінансування яких буде припинено взагалі. З другого боку, саме в ці періоди потреба в ефективному аналізі бюджету є надзвичайно важливою для виконання ґрунтовного аналізу, оцінки економічної ефективності («результат — витрати») та визначення можливих альтернатив.
